STS, 12 de Junio de 1998
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 5585/1995 |
| Fecha de Resolución | 12 de Junio de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Junio de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 5.585/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra sentencia dictada el 3 de mayo de 1.995 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº
3.805/94, sobre sanción de separación del servicio impuesta a un funcionario del Cuerpo Nacional de Policía. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Antonio García Martínez, en nombre de Don Jose Ramón .
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Ramón contra la Resolución de la Dirección de la Seguridad del Estado de fecha 1 de diciembre de 1.989 y contra la Resolución de 14 de junio de 1.990, del mismo Organismo, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra aquélla en 15 de enero de 1.990, debemos anular y anulamos dichas Resoluciones por ser contrarias al ordenamiento jurídico y dejamos sin efecto la sanción disciplinaria de separación de servicio impuesta al recurrente, sin perjuicio, lógicamente, de las consecuencias que se deriven de la ejecución de la condena penal, sin que respecto al pago de las costas deba hacerse pronunciamiento condenatorio por no darse las circunstancias previstas en el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción".
Notificada la anterior sentencia por el señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 25 de mayo de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, por providencia de 13 de julio de 1.995 se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para que en el plazo de treinta días manifieste si sostiene o no el recurso preparado ante la expresada Sala y, en caso afirmativo, formule el escrito de interposición dentro de dicho plazo. La mencionada parte cumplimentó el trámite por medio de escrito alegando que se sirva tenerlo por sostenido e interpuesto recurso de casación ordinario contra la sentencia recurrida, se sirva asimismo admitirlo y ordenar su sustanciación y, se dicte sentencia por la que declare haber lugar a la casación, y case y anule la sentencia recurrida, con desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo y confirmación de las resoluciones administrativas impugnadas. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el Procurador Don Antonio García Martínez, en nombre de Don Jose Ramón .
Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 6 de noviembre de 1.995 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición al Procurador Don Antonio García Martínez, en nombre de Don Jose Ramón , para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.
El Procurador Don Antonio García Martínez, en nombre de Don Jose Ramón , presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación formalizado por el Abogado del Estado, declarando no haber lugar al recurso, confirmándose la recurrida, e imponiéndose las costas a la parte recurrente, por imperativo de lo dispuesto en la regla tercera del art. 102, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 9 de junio de
1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por sentencia de 25 de febrero de 1.988 de la Audiencia Provincial de Málaga se condenó al policía del Cuerpo Nacional de Policía Don Jose Ramón como autor de dos delitos de cohecho, previstos y penados en los artículos 390 y 393 del Código Penal (texto entonces vigente), a las penas de suspensión de todo cargo público durante seis meses y 40.000 pesetas de multa por cada uno de los delitos. Los hechos que dieron lugar a la condena consistieron, en esencia, en que los días 28 de agosto y 1 de septiembre de 1.986 Don Jose Ramón , prestando servicio, obtuvo la entrega de determinadas cantidades de dinero en dirhams de súbditos marroquíes, siendo el equivalente en pesetas de tales cantidades las de 940 pesetas (el 28 de agosto) y 607 pesetas (el 1 de septiembre), cantidades que se entregaron a cambio de que el citado funcionario de policía no procediese a expulsar a dichos súbditos marroquíes de Melilla o de que les devolviese su documentación (una más detallada exposición de los hechos se encuentra en el número cuarto de los antecedentes de hecho de la sentencia recurrida en casación, sin perjuicio de su más perfecta descripción en los hechos probados de la sentencia de la Audiencia Provincial de Málaga de 25 de febrero de 1.988, incorporada al expediente administrativo). Por estos hechos se instruyó expediente disciplinario a Don Jose Ramón y a otro funcionario de policía (a quien el presente recurso no concierne), que concluyó mediante resolución de 1 de diciembre de 1.989 de la Secretaría de Estado para la Seguridad-Dirección de la Seguridad del Estado, que impuso a Don Jose Ramón , como autor de dos faltas muy graves previstas en el artículo 27.3.b) de la Ley Orgánica 2/1.986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la sanción de separación del servicio por cada una de ellas, resolución que fue confirmada por la de 14 de junio de 1.990, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto. El citado artículo 27.3.b) de la Ley Orgánica 2/1.986 califica como falta disciplinaria muy grave "cualquier conducta constitutiva de delito doloso". Don Jose Ramón formuló contra dichos actos recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por la sentencia dictada el 3 de mayo de 1.995 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, que aplicó al supuesto enjuiciado el principio "non bis in idem", anulando las resoluciones administrativas impugnadas y dejando sin efecto la sanción disciplinaria de separación del servicio. Contra la referida sentencia el señor Abogado del Estado ha promovido el presente recurso de casación.
El único motivo del recurso, formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, entiende que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 27.3.b) de la Ley Orgánica 2/1.986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en relación con la sentencia del Tribunal Constitucional 234/1.991, de 10 de diciembre, y las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de
1.991 y 16 de diciembre de 1.994. La esencia de la argumentación empleada consiste en defender que en supuestos equivalentes al presente la sentencia citada del Tribunal Constitucional (234/1.991) y las mencionadas del Tribunal Supremo aceptan la posibilidad de la doble sanción, penal y administrativa. Se expone que la irreprochabilidad penal de los policías no distingue entre los delitos cometidos por los funcionarios en el ejercicio de sus cargos y los demás. Se añade que el bien jurídico que protege el delito de cohecho es la recta prestación de la función pública, mientras que el bien jurídico protegido por la infracción del artículo 27.3.b) de la Ley Orgánica 2/1.986 es la irreprochabilidad penal de los policías; que el tipo de la infracción administrativa es la comisión de un delito doloso, no habiendo razón para excluir de ella los delitos de los funcionarios en el ejercicio de sus cargos. Finalmente, a juicio de la parte recurrente, la diferencia en la construcción del tipo milita también en favor de la compatibilidad de la pena y la sanción disciplinaria.
El motivo de casación no puede prosperar. El principio "non bis in idem", que seencuentra íntimamente unido a los de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidas en el artículo 25 de la Constitución, exige que no se imponga a un sujeto una duplicidad de sanciones, penal una y administrativa o disciplinaria otra, cuando se aprecie entre las dos sanciones la triple identidad de sujeto, objeto y fundamento. En el presente caso no hay duda alguna que existe identidad entre los hechos sancionados por el delito de cohecho y los castigados por la infracción disciplinaria, consistente en realizar cualquier conducta constitutiva de delito doloso, siendo el mismo el sujeto sancionado y estando éste ligado con la Administración en virtud de una relación de sujeción especial, al ser funcionario público perteneciente al Cuerpo Nacional de Policía. Ahora bien, es la propia sentencia del Tribunal Constitucional 234/1.991, en la que pretende fundarse el motivo casacional, citando una frase contenida en su fundamento jurídico 2º (in fine), la que expone una doctrina contraria a la estimación del recurso hecho valer por la Administración. En efecto, la referida sentencia indica que para que la dualidad de sanciones sea constitucionalmente admisible es necesario que la normativa que la impone pueda justificarse porque contempla los mismos hechos desde la perspectiva de un interés jurídicamente protegido que no es el mismo que aquel que la primera sanción intenta salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado. Añade que las llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales (entre los que se encuentra la aplicación del principio "non bin in idem", debemos apostillar). Y destaca que "para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección". En el supuesto que se enjuicia en este proceso debemos entender, como lo ha hecho la sentencia de instancia, que tanto el delito castigado (delito de cohecho) como la infracción administrativa (que se remite a cualquier conducta constitutiva de delito doloso) vulneran el mismo interés jurídicamente protegido -el correcto funcionamiento de la Administración- por lo que no se trata de ilícitos independientes, sino que el disciplinario queda comprendido en el tipo penal. En este sentido, el cohecho es un delito incluido en el Título del Código Penal dedicado a los delitos cometidos por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos. Cuando se está castigando el delito de cohecho el bien jurídico protegido es el correcto y eficaz funcionamiento de la Administración, (que actúa a través de sus funcionarios, en este caso del funcionario del Cuerpo Nacional de Policía Don Jose Ramón ), por lo que no debe permitirse que dichos funcionarios utilicen la función pública que ejercen para la percepción ilegítima de cantidades de dinero de los particulares, con el pretexto de la realización de actos del funcionario que no deben ser retribuidos, como señala el artículo 390 del Código Penal (en la redacción aplicada al caso). Pues bien, no podemos decir que cuando la Administración impone a Don Jose Ramón la sanción de separación del servicio por los mismos hechos que han dado lugar a la condena por dos delitos de cohecho, basándose en que se tipifica como falta disciplinaria muy grave cualquier conducta del funcionario constitutiva de delito doloso, haya tratado de proteger un bien jurídico distinto del antes enunciado: el correcto y eficaz funcionamiento de la Administración, con el fin de no permitir que los funcionarios utilicen la función pública para la percepción ilegítima de cantidades de dinero (u otros regalos, como expresa el tipo penal) de los particulares. No cabe decir que en este segundo caso el bien jurídico protegido es simplemente la irreprochabilidad del funcionario de la policía, porque la sanción disciplinaria persigue una finalidad más amplia, conectada indudablemente con la legítima, correcta y eficaz actuación de la Administración por medio de sus funcionarios. El bien jurídico protegido es el mismo en ambos casos (pena y sanción disciplinaria), lo que comporta la confirmación de la tesis de la sentencia impugnada, por cumplirse los requisitos para la aplicación al supuesto objeto del proceso del principio "non bis in idem".
Las sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1.991 y 16 de diciembre de
1.994 se refieren a supuestos de hecho diferentes del ahora examinado, en los que el funcionario había cometido un delito mediante actividades ajenas a su condición de funcionario público, como también ocurría en la sentencia del Tribunal Constitucional 234/1.991. La sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1.991 admitió la aplicación de la doble sanción penal y administrativa en un caso en que el funcionario del Cuerpo Nacional de Policía cometió un delito contra la salud pública y otro de contrabando, ajenos a su función, poniendo de manifiesto la sentencia, en la breve consideración que dedica al principio "non bis in idem", que el bien jurídico protegido en cada una de las relaciones de poder es diferente. La sentencia de 16 de diciembre de 1.994, que también consideró jurídicamente posible la doble sanción de un Cabo de la Policía Nacional que cometió un delito de robo con intimidación en las personas, más explícita que la anterior, expone que, en el caso que analiza, la lectura de la sentencia penal pone de manifiesto que en el enjuiciamiento de los hechos imputados a su autor no se ha tomado en consideración en ningún aspecto la condición oficial del mismo -Cabo Primero de la Policía Nacional- circunstancia personal que al proyectarse sobre la conducta imputada le dota de una sustancial coloración, ya que la infracción penal es vista desde la protección del interés patrimonial y la libertad de una persona determinada, como bienes jurídicos protegidos por la norma. Los argumentos basados en la distinta tipificación del delito de cohecho por el que fue sancionado Don Jose Ramón y la infracción disciplinaria, y en que no hay razón para excluir de ésta los delitos cometidos por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus cargos, tampoco puedeprosperar, porque, cualquiera que sea la tipificación de los ilícitos disciplinarios, por encima de la interpretación del alcance de esa tipificación se encuentra la aplicación del principio "non bis in idem", como derecho fundamental de la persona, sea o no funcionario público, protegido por la Constitución. En suma, el único motivo de casación debe ser desestimado.
La desestimación del único motivo del recurso determina la procedencia de declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada el 3 de mayo de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 3.805/94; e imponemos a la Administración General del Estado el pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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