STS, 16 de Abril de 1999
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 35/1993 |
| Fecha de Resolución | 16 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 35/93 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Rafael Ortiz de Solorzano y Arbex, sustituido después por el Procurador Don Julián Sanz Aragón, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de San Javier, contra la sentencia dictada el 21 de septiembre de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia en el recurso nº 398/91, sobre requerimiento efectuado por el Ayuntamiento para situar la oficina de Potalmenor S.A. dentro del término municipal. Ha comparecido como parte recurrida la Procuradora Doña Magdalena Maestre Cavanna, en nombre de la Compañía de Abastecimiento de Aguas Potables de La Manga del Mar Menor S.A. (Potalmenor S.A.).
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Potalmenor S.A. contra los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de San Javier, de 5 y 26 de marzo de
1.991, anulamos y dejamos sin efecto dichos acuerdos por no ser conformes a derecho; sin costas."
Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de San Javier presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 29 de octubre de 1.992 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, el Procurador Don Rafael Ortiz de Solorzano y Arbex, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de San Javier, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia, por la que estimando el motivo nº 4 del artículo 95.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa invocado, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la súplica del escrito de contestación a la demanda formulada por mi representada. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida la Procuradora Doña Magdalena Maestre Cavanna, en nombre de la Compañía de Abastecimiento de Aguas Potables de La Manga del Mar Menor S.A. (Potalmenor S.A.).
Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 4 de febrero de 1.994 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición a la Procuradora Doña Magdalena Maestre Cavanna, en nombre de la Compañía de Abastecimiento deAguas Potables de La Manga del Mar Menor S.A. (Potalmenor S.A.), para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.
La Procuradora Doña Magdalena Maestre Cavanna, en nombre de la Compañía de Abastecimiento de Aguas Potables de La Manga del Mar Menor S.A. (Potalmenor S.A.), presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con expresa imposición a la recurrente de las costas causadas.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 13 de abril de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La Compañía de Abastecimiento de Aguas Potables de La Manga del Mar Menor S.A. (Potalmenor S.A.), concesionaria del servicio domiciliario de distribución de agua potable al territorio urbano de La Manga del Mar Menor, en término municipal de San Javier, comunicó al Ayuntamiento de San Javier que, a partir del 4 de marzo de 1.991, trasladaría temporalmente sus oficinas al Edificio MAPU, planta primera, Gran Vía de La Manga s/n, debido a la necesidad de desalojar los bajos del Edificio Babilonia en el que se encontraban, hasta tanto no se realicen en éste las importantes obras de reparación de su estructura que la Comunidad de Propietarios del inmueble debe acometer. La Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de San Javier acordó en 5 de marzo de 1.991 quedar enterada del nuevo domicilio, pero insistiendo en que la oficina de Potalmenor S.A. debería encontrarse ubicada dentro del término municipal de San Javier. Contra este acuerdo, y contra el adoptado el 26 de marzo de 1.991, desestimando el recurso de reposición promovido, Potalmenor S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto por sentencia dictada el 21 de septiembre de 1.992 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, que, estimando el recurso contencioso-administrativo, anuló y dejó sin efecto los actos administrativos impugnados por no ser conformes a derecho. Contra la referida sentencia el Excmo. Ayuntamiento de San Javier ha deducido el presente recurso de casación.
El Ayuntamiento de San Javier fundamenta su recurso en un único motivo de casación, formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (aplicable), por medio del cual entiende que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción de lo establecido en los artículos 126.1, 127.1, apartados 1º a 4º, 127.2, apartados 1º y 2º, y 128.1, apartado 1º, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955, interpretados conforme a la jurisprudencia que cita (sentencias de 3 de marzo y 10 de noviembre de 1.981 y 20 de noviembre de 1.974); habiéndose asimismo infringido los siguientes principios generales del derecho: principio de buena fe del administrado, principio del "ius variandi" como potestad de la Administración, principio de la interdicción del fraude a la ley y principio del "favor acti" o de presunción de legalidad de los actos administrativos.
La extensión de las normas que se invocan como infringidas obliga a la Sala a indagar el sentido del motivo casacional, ya que no todos los preceptos contenidos en los artículos que se mencionan guardan relación con el objeto del proceso y con la sentencia de instancia.
Una primera parte de las alegadas infracciones trata de justificar que la decisión municipal anulada por la sentencia de instancia es una interpretación correcta del contrato de concesión, poniendo de manifiesto que en el momento de suscribirse tal contrato el domicilio de Potalmenor S.A. se encontraba dentro del término municipal de San Javier; que la Administración municipal ha ejercido acertadamente la potestad derivada del "ius variandi" (artículo 127.1 regla primera del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales); así como que ha dictado una orden legítima para la prestación del servicio, que la sociedad concesionaria tenía obligación de cumplir (artículo 127.1 regla 2ª y artículo 128.1 regla 1ª del citado texto reglamentario).
Sin embargo, estas alegaciones deben ser desestimadas por las razones expresadas con toda claridad en la sentencia de instancia (fundamento de derecho tercero).
No ha quedado acreditado, ni resulta tampoco del pliego de condiciones o de la escritura de concesión -dice la sentencia de 21 de septiembre de 1.992- que Potalmenor S.A. hubiera de tener su domicilio social o sus oficinas en término municipal de San Javier, ni dicho deber es de los que necesariamente han de figurar, por imperativo legal, entre las cláusulas mínimas de la concesión (artículo 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales "a contrario sensu"). Por tanto, no puedeprosperar como motivo casacional el criterio de que la decisión municipal de exigencia de un domicilio o oficina en el término municipal de San Javier es una interpretación correcta del contrato de concesión.
Sobre la utilización por el Ayuntamiento de San Javier del " ius variandi", en virtud de cual, en su opinión, pudo exigir a Potalmenor S.A. la instalación de sus oficinas en el término municipal, la sentencia combatida expone que es cierto que el artículo 127.1.1ª atribuye a la Corporación concedente la potestad de ordenar discrecionalmente, como podría disponer si gestionare directamente el servicio, las modificaciones en el concedido, pero esta facultad discrecional tiene un fundamento que es al mismo tiempo su límite, y que asimismo señala el indicado precepto, que es el interés público. En el presente caso, continúa manifestando la sentencia, sin que la parte recurrente en casación desvirtúe esta argumentación, la instalación de una nueva oficina de Potalmenor S.A. en el término de San Javier ningún beneficio particular reportaría a los usuarios, por la razón (a que la sentencia ya aludía anteriormente) de que pueden acudir a la ya existente en la zona de La Manga perteneciente a Cartagena, al no existir solución de continuidad en toda ella, y sin que su carencia haya motivado quejas por parte de tales usuarios; añadiendo que la ubicación de la oficina en cualquier parte del término municipal de San Javier que no fuera la correspondiente a La Manga originaría graves perjuicios a los usuarios, toda vez que la carretera de La Manga no comunica esta parte del término municipal señalado con el resto, por lo que ocasionaría más perjuicios que beneficios. En virtud de ello, la orden del Ayuntamiento de San Javier no puede encontrar justificación en el "ius variandi", que ha de ejercitarse necesariamente para una finalidad legitimada por el interés público.
No siendo conforme al ordenamiento jurídico el mandato dado por el Ayuntamiento de San Javier con base en el "ius variandi" de la Administración, no se invoca ningún otro fundamento del mismo que lo haga necesario o conveniente para la prestación del servicio, toda vez que la sentencia razona los motivos por los que el interés de los usuarios del servicio es que la oficina o domicilio de la concesionaria se encuentre en la zona de La Manga, aunque no pertenezca al término municipal de San Javier, y no en otro lugar de dicho término fuera de la indicada zona. Tampoco existe pues un precepto, distinto del que establece el "ius variandi", que legitime la orden de cambio de domicilio, por lo que la entidad concesionaria no estaba obligada a su cumplimiento conforme al artículo 128.1.1ª del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que se refiere a órdenes dadas para la mejor prestación del servicio público concedido.
El motivo casacional, en cuanto a los preceptos citados del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y jurisprudencia que se menciona, la cual en nada incide en las razones expuestas, y en cuanto a la invocación del principio del "ius variandi", debe ser desestimado.
El motivo de casación hecho valer por el Ayuntamiento de San Javier considera que la sentencia de instancia ha vulnerado los principios generales del derecho que exigen la buena fe en la conducta del administrado y prohiben el fraude de ley, afirmando, en esencia, que lo que Potalmenor S.A. pretendió en la fecha de realizar el cambio de domicilio no fue otra cosa que dificultar las actuaciones del Ayuntamiento, tanto en la práctica de una acordada auditoría de las cuentas de la sociedad concesionaria, como en las sucesivas y posteriores notificaciones de actos administrativos, dificultad que puede llegar a convertirse en un obstáculo insalvable, convirtiéndose en imposibilidad.
Hemos de destacar en primer lugar que el mero hecho de que un Ayuntamiento o una Administración territorial tenga que realizar sus actuaciones y notificaciones respecto a una persona física o jurídica que no tenga su domicilio en el término municipal o circunscripción de su competencia; este simple hecho no significa, por sí mismo, una dificultad para dichas actuaciones o notificaciones contraria a derecho, ya que han de ser muchos los casos en que las actuaciones municipales o de las Administraciones territoriales hayan de entenderse con personas que no tengan su domicilio en el término municipal o territorio respectivo. Las dificultades surgirán de otras conductas del administrado, no del simple hecho de tener legítimamente su domicilio fuera del término municipal.
Singularmente, la mala fe o el fraude de ley que el Ayuntamiento atribuye a la decisión de Potalmenor S.A. de cambiar de domicilio exigiría que no existiese un motivo válido y razonable que justificase dicha conducta, lo que permitiría deducir que en la referida conducta de los directivos de Potalmenor S.A. concurría el dolo que representa la mala fe alegada y que es necesario para la realización de un acto en fraude de ley como el que es objeto del proceso. Sin embargo, ocurre que Potalmenor S.A. invocó un motivo válido y razonable que justificaba el cambio de domicilio y que consistía en la necesidad de desalojar los bajos del edificio Babilonia, en el que con anterioridad se encontraban sus oficinas, hasta tanto no se realizasen las importantes obras de reparación de su estructura que la Comunidad de Propietarios del inmueble debía acometer. La veracidad de este motivo se encuentra probada por el informe de los Servicios Técnicos de Urbanismo del Ayuntamiento de Cartagena, contenido en la certificación del SecretarioAccidental de dicha Corporación expedido el 19 de diciembre de 1.991 y unido como prueba a las actuaciones de instancia. La existencia de una razón suficiente para el cambio de domicilio verificado, que lo legitima, determina que debamos desestimar este segundo extremo del motivo de casación.
En cuanto a la invocación del principio del "favor acti", carece de una mínima fundamentación, ya que la presunción de legalidad de los actos administrativos cede ante la justificación de su disconformidad con el ordenamiento jurídico, que es lo que ha dado lugar a la anulación de los originariamente impugnados en el proceso por la sentencia de instancia.
Debemos añadir que un supuesto análogo al presente fue resuelto por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 7 de mayo de 1.991, cuyos razonamientos reitera la sentencia de 21 de septiembre de 1.992, ahora impugnada en casación, y que la mencionada sentencia de 7 de mayo de 1.991 ha sido confirmada por la de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1.997, que desestimó el recurso de apelación promovido por el Ayuntamiento de San Javier.
Procede declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de San Javier contra la sentencia dictada el 21 de septiembre de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia en el recurso nº 398/91; e imponemos al Ayuntamiento de San Javier el pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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