STS, 10 de Julio de 1996
| Ponente | PABLO GARCIA MANZANO |
| Número de Recurso | 4013/1994 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo constituída en sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el núm. 4013/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 27 de enero de 1.994, en recurso núm. 218/91 sobre reclamación por concepto de Seguridad Social.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Estimando este recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora Sra. Dª Mª TERESA GUIJARRO DE ABIA en nombre de D. Domingo contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid de fecha 15 de octubre de 1990, anulamos este acuerdo, decretando la nulidad de actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior a la resolución del recurso de reposición de fecha 10 de noviembre de 1.987 para que contra él se dé al reclamante el recurso judicial correspondiente ante la Jurisdicción Laboral; sin costas".
La representación procesal de la parte actora se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se declare por los actos dictados por T.G.S.S. en ejercicio de la actividad de recaudación de los recursos del Sistema de la Seguridad Social, corresponde su control de legalidad al orden jurisdiccional contencioso administrativo, y con extensión sobre los aspectos formales y los aspectos sustantivos concernientes a los mismos, con todos los demás pronunciamientos que corresponden.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 8 de julio de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El soporte fáctico que origina el presente recurso de casación en interés de ley, es el siguiente: el 13 de julio de 1987 la Tesorería General de la Seguridad Social efectuó requerimiento de cuotas al Sr. Domingo por descubiertos en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, al que estaba afiliado, por el periodo abril-diciembre 1982 y ejercicio de 1983, acto que fué recurrido en reposición y confirmado, indicándosele la vía de la reclamación económico-administrativa. En ésta se impugnaron los requerimientos de cuotas alegando que de hecho al menos causó baja en el RETA y alta en el Régimen General de la Seguridad Social desde el 1º de agosto de 1982, al estar trabajando por cuenta ajena para la Empresa "Distribución de Alimentos Perecederos, S.A." (DAPSA). El Tribunal Económico-AdministrativoRegional (TEAR) de Madrid, en su acuerdo de 15 de octubre de 1.990, entendió que por plantearse con carácter sustantivo una discrepancia en materia de altas y bajas en la Seguridad Social debía conocer, con arreglo al art. 2.2 del Real Decreto 1.258/1987, la jurisdicción social tras la correspondiente reclamación previa administrativa, por lo que resolvió: a) inadmitir la reclamación en tal aspecto sustantivo, ordenando a la mencionada Tesorería la práctica de nueva notificación de las resoluciones impugnadas, con indicación de recurso o demanda ante el orden jurisdiccional social, y b) desestimar la reclamación, en lo concerniente a los actos de gestión recaudatoria objeto de la misma, al hallarse ajustados a Derecho en el aspecto formal de la adecuada expedición de los documentos cobratorios de las cuotas controvertidas.
El particular recurrió dicho acuerdo en la vía contencioso-administrativa, postulando en definitiva la nulidad de los requerimientos de cuotas efectuados por la Tesorería, compareciendo en el proceso como co-demandada ésta Entidad, aduciendo que el TEAR ostentaba competencia para resolver la reclamación económico-administrativa y que eran ajustados a Derecho los actos de requerimiento de cuotas. En el proceso administrativo recayó la sentencia de 27 de enero de 1.994, dictada por la Sección 5ª de la Sala de esta Jurisdicción en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid por la que, no obstante mantener como válido el criterio del TEAR, acordó la nulidad de actuaciones hasta el momento inmediatamente anterior a la resolución del recurso de reposición de fecha 10 de noviembre de 1987, a fin de que contra él se indique al recurrente Sr. Domingo "el recurso judicial correspondiente ante la jurisdicción laboral".
Frente a esta sentencia, no susceptible por la cuantía de casación ordinaria, y dentro de plazo, con suficiente legitimación activa -pues la posición procesal mantenida en el recurso contencioso-administrativo no es la razón determinante del interés legítimo que señala el art. 102-b de esta Ley Jurisdiccional- la Tesorería General de la Seguridad Social impetra que estimemos a la par que gravemente dañosa errónea la doctrina o tesis que sustenta dicha sentencia, para evitar que se consolide en el futuro, al amparo de la modalidad casacional regulada en este último precepto, introducido por la reforma de la Ley 10/1992. Se nos pide, a tal fin, que fijemos como doctrina legal la de que "los actos dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social, en ejercicio de la actividad de recaudación de los recursos del Sistema de la Seguridad Social, corresponde su control de legalidad al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y con extensión sobre los aspectos formales y los aspectos sustantivos concernientes a los mismos, con todos los demás pronunciamientos que corresponden".
Cumplidos los presupuestos habilitantes de esta casación, se impone el examen de si es gravemente dañosa y errónea la doctrina de la sentencia impugnada.
El grave daño que el precepto exige tanto puede referirse a aspectos patrimoniales como a otros de carácter organizativo. Trastocar las competencias entre diversos órdenes jurisdiccionales y remitir a los particulares a vías y procesos que no son los legalmente previstos puede, si se producen con previsible reiteración pronunciamientos judiciales en tal sentido, causar daño grave al interés general en el ámbito de la Seguridad Social que nos ocupa. El problema, pues, que exige dilucidación es el de si los actos de requerimiento de cuotas deben residenciarse en vía contencioso-administrativa, precedida de la económico-administrativa, y si en una y otra vía la revisión de tales actos de gestión recaudatoria se produce en plenitud, es decir, sin escindir los aspectos formales y los sustantivos que puedan coexistir en dichos actos.
Podría pensarse que le Reglamento de Recaudación de los Recursos de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 716/86, de 7 de marzo de 1986, aplicable al caso, siguiendo lo dispuesto en el art. 16.1 de la Ley 40/80. de 5 de julio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social, procedió a "administrativizar" el régimen jurídico de los actos dirigidos a obtener tales recursos y así parece darlo a entender el preámbulo de dicho Real Decreto. Más riguroso resulta pensar que tal norma reglamentaria sitúa a los actos de gestión recaudatoria en su justa perspectiva de actos administrativos propiamente tales, insertos en un Sistema que es en su globalidad jurídico-administrativo, cual el de Seguridad Social, y que el plus de singularidad que añade es el parificarlos, en su tratamiento impugnatorio, con los actos de naturaleza tributaria, equiparando las cuotas (aquí nos referimos a esta modalidad de recurso y no a los demás del art. 4º del Reglamento citado), en cuanto prestaciones patrimoniales públicas a las exacciones fiscales, y por ello reconduce su impugnación en via administrativa previa a los Tribunales Económico-Administrativos, cuyas resoluciones serán después fiscalizables por este orden jurisdiccional. Este es el sentido que inspira el art. 188 del mencionado Reglamento, que remite a las vías de impugnación específicas que se dejan expuestas.
La segunda parte de la cuestión radica en determinar qué se entiende por actos de gestión recaudatoria y si en ellos cabe distinguir, a los fines impugnatorios que nos ocupan, aspectos formales y sustantivos, remitiendo éstos a la vía de la jurisdicción social, como han entendido de consuno el TEAR deMadrid y la sentencia impugnada.
La gestión recaudatoria de la Seguridad Social se realiza en periodo voluntario y en fase ejecutiva. Dejando ésta aparte, la recaudación en periodo voluntario se inicia el día de la reclamación administrativa de la deuda, según el art. 63.1-a) del citado Reglamento, y esta puede producirse a través de tres modalidades: notificación de descubierto de cuotas, requerimiento de cuotas y actas de liquidación. Pues bien, los dos primeros, notificaciones de descubierto y requerimientos de cuotas, son impugnables en vía económico-administrativa y en la ulterior contencioso-administrativa, por así disponerlo los arts. 76.2 y 81.1 de la citada norma reglamentaria que remiten al art. 188 de la misma, comprensivo del específico régimen impugnatorio antes apuntado. Las actas de liquidación, extendidas por la Inspección de la Seguridad Social, son actos administrativos cuya impugnación refiere el art. 82.2 a su régimen específico, que no es otro sino el de los actos administrativos en general, precedidos del recurso ordinario si no agotan la vía administrativa previa.
Frente a este esquema no cabe objetar que en la controversia con relación a dichos actos subyacen aspectos sustantivos propios del Derecho laboral, como dice la sentencia, o de la Seguridad Social, pues la atribución al orden jurisdiccional social viene referida a los litigios "en materia de Seguridad Social" (art. 2º-b de la Ley de Procedimiento Laboral), atribución competencial que ha de ser puesta en relación con la básica distribución entre órdenes jurisdiccionales que se contiene en el art. 9º de la LOPJ, en cuyo ap. 5 se atribuye al laboral o social, las reclamaciones en materia de Seguridad Social, pero en tanto en cuanto respondan a pretensiones "que se promuevan dentro de la rama social del Derecho", como exige dicho precepto, siendo propios de la rama social la determinación del contenido y alcance de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social, mas no el ejercicio de pretensiones encaminadas a discutir la procedencia o no de las aportaciones y más concretamente de las cuotas, por predominar aquí el aspecto jurídico-administrativo, fuera de la órbita de las prestaciones y de los rasgos asistenciales que las incardinan en la rama social del Derecho. Por ello, el propio Texto articulado de la Ley de Procedimiento Laboral (Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril), en su art. 3º-b) excluye del conocimiento de los órganos jurisdiccionales del orden social "las resoluciones dictadas por la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria", y por ello, después, la Ley 30/1992 remite a su normativa específica, sin o con supletoriedad de dicha Ley, tanto a dichos actos de gestión recaudatoria (disposición adicional 6ª,2) como los procedimientos administrativos para la extensión de actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social (disposición adicional 7ª).
La distinción que el TEAR realiza entre aspectos formales o alegaciones en orden a la válida expedición de los documentos cobratorios y aspectos sustantivos, de procedencia o no de la aportación de cuotas, carece de respaldo en el Ordenamiento jurídico, ya que: a) el art. 188 del Reglamento General de Recursos no efectúa distinción en tal sentido; b) se opone a un tradicional ámbito omnicomprensivo de la vía económico-administrativa, plasmado en el aplicable art. 17.1 de la Ley reguladora de la misma, Texto articulado aprobado por Real Decreto legislativo de 12 de diciembre de 1980, a cuyo tenor: "La reclamación económico-administrativa atribuye al órgano competente para decidirla en cualquier instancia la revisión de todas las cuestiones que ofrezcan el expediente de gestión y el de reclamación ante el órgano inferior, hayan sido o no planteadas por los interesados", y c) así lo ha entendido la jurisprudencia, de la que son muestra la sentencia de esta Sala y Sección de 18 de abril de 1996 (Fundamento jurídico tercero), que igualmente entiende que por vía de prejudicialidad podrá abordar cuestiones de derecho laboral la jurisdicción contencioso-administrativa, y la sentencia de la Sala de lo Social de 20 de julio de 1990, que aprecia la falta de jurisdicción en la materia del orden social "tanto si la controversia afecta a la declaración y determinación de la deuda contributiva como cuando, por alguna de las causas del artículo 16.5 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social, se combate un acto correspondiente al procedimiento estrictamente recaudatorio de una deuda ya declarada y probada".
Estas razones abonan por entender que la doctrina de la sentencia impugnada es, a los efectos procesales que nos ocupan, errónea y ha de ser por tanto, en cuanto susceptible de originar grave daño, rectificada por la que proceda fijar como doctrina legal.
La doctrina legal procedente, en concordancia con el caso y no en abstracto, ha de limitarse a las cuotas, pues de requerimiento de cuotas se trata y no de otros recursos de los comprendidos en el art. 4º del R. Decreto 716/86, ya que la recaudación de capitales coste de rentas u otras aportaciones que presenten directa conexión con las prestaciones pudieran no ser incluibles entre los actos de gestión recaudatoria atribuibles al orden jurisdiccional contencioso-administrativo tras la vía de la reclamación económico-administrativa, como se ha encargado de precisar la referida sentencia de la Sala de lo Social de 20 de julio de 1990.En consecuencia, debemos establecer como doctrina legal la siguiente: "los actos dictados por la Tesorería General de la Seguridad Social, consistentes en requerimientos de cuotas a la Seguridad Social son impugnables, en cuanto actos administrativos de gestión recaudatoria, en la vía económico-administrativa, cualquiera que sea la naturaleza o carácter de las alegaciones en que se funde la reclamación", doctrina que se deja fijada con respeto de la situación jurídica particular declarada por el fallo de la sentencia impugnada, tal como ordena el art. 102-b.4 de la Ley de esta Jurisdicción.
La peculiar estructura procesal de esta modalidad de casación y lo dispuesto por el art. 131 de la Ley Jurisdiccional conducen a que no efectuemos especial declaración en cuanto a las costas.
En su virtud, vistos los preceptos legales que se dejan citados y los demás de general aplicación,
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al presente recurso de casación en interés de la Ley, promovido por la representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social, contra la sentencia dictada, el 27 de enero de 1.994, por la Sección 5ª de la Sala de esta Jurisdicción en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en autos del recurso contencioso-administrativo número 218 de 1.991, sobre requerimiento de cuotas a la Seguridad Social, a que estas actuaciones se contraen. En consecuencia, con respeto a la situación jurídica particular derivada de dicha sentencia, fijamos como doctrina legal la que se deja establecida en el fundamento jurídico sexto de esta sentencia, a los efectos procedentes. Sin especial declaración en cuanto a costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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