STS, 27 de Julio de 1993
| Ponente | MARIANO DE ORO PULIDO LOPEZ |
| Número de Recurso | 1127/1991 |
| Fecha de Resolución | 27 de Julio de 1993 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 2.585 - Sentencia de 27 de julio de 1993
PONENTE: Excmo. Sr don Mariano Oro Pulido López.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación, núm. 1.127/1991.
MATERIA: Construcción de una nave sin licencia municipal.
NORMAS APLICADAS: Constitución Española de 1978 . Ley de Procedimiento Administrativo. Real Decreto ley 16/1981, de 16 de octubre . Ley del Suelo.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 1965; 5 de julio
de 1972; 2 y 3 de marzo de 1993.
DOCTRINA: Es interés legitimador el llamado "interés competitivo". No puede desconocerse en vía
jurisdiccional la legitimación reconocida en vía administrativa.
En la villa de Madrid, a veintisiete de julio de mil novecientos noventa y tres.
Vistos los recursos de apelación interpuestos por la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y dirigida por su propio Letrado y por el Procurador don Bonifacio Fraile Sánchez, en nombre y representación de don Luis Pablo y don Alexander , bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas, don Eloy , representado por la Procuradora doña Silvia Albite Espinosa, bajo la dirección de Letrado y el Ayuntamiento de Vitigudino no personado en esta instancia: y estando promovidos contra la Sentencia dictada en 16 de noviembre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid en recurso sobre construcción de una nave sin obtención de licencia.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid se ha seguido el recurso núm. 342/1987. promovido por don Eloy , y en el que han sido partes demandadas la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de Vitigudino y coadyuvantes don Luis Pablo y don Alexander , sobre construcción de una nave industrial, sin obtención de la preceptiva licencia.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con lecha 16 de noviembre de 1990 , con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimando parcialmente la pretensión deducida por la representación procesal de don Eloy contra la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Ayuntamiento de Vitigudino don Luis Pablo y don Alexander , 1º Declaramos la inadmisibilidad del presente recurso en la petición relativa al Ayuntamiento de Vitigudino por no existir acto administrativo de este reclamable en esta vía. 2º Anulamos, por no ser conforme con el ordenamiento jurídico, la desestimación por silencio administrativo la petición formulada por el hoy actor al Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León en relación con la construcción de una nave industrial sin licencia urbanística y en terreno "nourbanizable, en la intersección de la Carretera de Circunvalación de Vitigudino con la carretera de Villamuerto, por don Luis Pablo ". 3º Declaramos que la Administración Autonómica demandada, a través de la consejería competente, está obligada a realizar el requerimiento y en su caso, acordar e incluso, llevar a cabo la demolición de la nave aludida en la forma que establece el art. 185 de la Ley del Suelo. 4º No hacemos especial condena en costas de este proceso".
Contra dicha sentencia la Junta de Castilla y León y don Luis Pablo y don Alexander , interpusieron sendos recursos de apelación que fueron admitidos en ambos efectos v en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal Un el día 15 de julio de 1993 en cuya fecha tuvo lugar.
En la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales y ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr don Mariano Oro Pulido López.
Fundamentos de Derecho
La claridad del lema de fondo -adopción de medidas tendentes al restablecimiento del orden urbanístico infringido como consecuencia de la construcción de una nave industrial en suelo no urbanizable pese a haber sido denegada expresamente la licencia solicitada al efecto- determina el que las alegaciones de la apelación se limiten prácticamente a las dos causas de inadmisibilidad ya rechazadas por la sentencia de instancia. Por ello conviene, antes de nada, traer a colación el criterio jurisprudencial de que la tutela jurisdiccional, cuya efectividad proclama el art. 24 de la Constitución , impone una interpretación restrictiva en el ámbito de la inadmisibilidad y por tanto favorable al enjuiciamiento del fondo del asunto.
Se insiste, en primer lugar, en que debe declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en virtud de lo dispuesto en el art. 82 .c) en relación con los arts. 38 ambos de la Ley Jurisdiccional y 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que -se alega-- no ha sido agotada la vía administrativa ni por tanto, se encuentra abierta la vía jurisdiccional hasta tanto no se denuncie la mora que a juicio de los apelantes, no puede considerarse denunciada porque se presentó ante la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, mientras que la petición originaria se presentó ante la Comisión Provincial de Urbanismo. Tal alegación no desvirtúa, sin embargo, la irreprochable argumentación contenida en la sentencia apelada, en la que se precisa que "si bien es cierto que la petición primera se hizo a la Comisión Provincial de Urbanismo, este órgano acordó remitir esa solicitud al Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio al que consideraba competente para pronunciarse sobre la misma, en aplicación del art. 4 del Decreto 28/1983 , y en este sentido se lo notificó al hoy demandante". Ante esta actuación administrativa y en estricta aplicación del principio de buena fe la sentencia de instancia entendió que la denuncia de la mora efectuada al referido consejero era adecuada y suficiente para producir el acto presunto que ahora se impugna. Interpretación que asimismo viene avalada por lo dispuesto en los arts. 8.2 y 29 de la Ley de Procedimiento Administrativo , aquél en cuanto ordena que el órgano administrativo que se considere incompetente para la resolución de un asunto, remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si depende del mismo Departamento Ministerial -o de la misma Administración Pública, en expresión del art. 20.1 de la vigente Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común- y el segundo en cuanto impone a la Administración desarrollar su actuación con arreglo a las normas de economía, celeridad y eficacia, precepto este último que además sirve de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las normas de procedimiento.
La sentencia de instancia rechaza igualmente la petición de inadmisibilidad alegada por los apelantes al haber transcurrido, a su juicio, el año para el ejercicio de la acción a que se refiere el art. 255 del Texto Refundido de la Ley del Suelo . Debe señalarse que la referida resolución recoge expresamente que tanto en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo como en el de demanda, el actor invoca, además del ejercicio de la acción pública que posibilita aquel precepto, la legitimación del art. 28.1.a.) de la Ley Jurisdiccional , que ha sido precisamente la admitida por la Sala de instancia. Importa destacar este dato por la insistencia de los apelantes en reducir la intervención del demandante a la vía de la acción popular del art. 235 de la Ley del Suelo , con la consiguiente limitación temporal -un año- de su ejercicio, en lugar de los cuatro años del plazo de reacción administrativa concedido por el art. 185 de la misma ley , después del Real Decreto ley 16/1981 de 16 de octubre. Sin embargo tanto el párrafo tercero del escrito de interposición del recurso como el segundo del II fundamento de Derecho de la demanda contradicen aquella limitación, al atribuirse expresamente el actor la condición de interesado al amparo del citado art. 28 de la Ley Jurisdiccional , aduciendo en tal sentido ser "industrial en el mismo ramo que donBraulio , y que la construcción de esa nave ilegal es determinante para evitar que se le asigne la concesión de la firma "Citroën" para la comarca de Vitugudino por la que ambos competían".
En base precisamente a las alegaciones contenidas en los referidos escritos procesales así como en los del expediente administrativo, la Sala de instala m estima cinc existe legitimación personal del demandante para impugnar el acto presunto a que se refiere las actuaciones, acudiendo para ello a las Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 1965 y 5 de julio de 1972 que consideran como inicies legitimador el llamado "interés competitivo... y tantos otros que permiten llegar a la conclusión de que cuando se trata de intereses económicos no cabe negar a los recurrentes la legitimación activa por ellos alegada". En esa misma línea de jurisprudencia preconstitucional aplicadora del concepto de interés directo con un criterio laxo, con el fin de que en situaciones dudosas se evite el cenar el acceso del administrado a la revisión jurisdiccional del acto, puede citarse también la Sentencia de 22 de noviembre de 1965 al proclamar que para reputar que es directo el interés legitimador, basta con que la declaración jurídica pretendida coloque al accióname en condiciones naturales y legales de consecución de un determinado beneficio, sin que simultáneamente quede asegurado que forzosamente le ha de obtener.
Dicha doctrina se refuerza a partir de la Constitución en que la noción de inicies directo, como requisito de legitimación del citado art. 28.1 .a) de la Ley Jurisdiccional, ha quedado englobado en el concepto más amplio de "interés legítimo por obra de su art. 24 que al conceder el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos está imponiendo a Juzgados y Tribunales, como señala el Tribunal Constitucional, la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo" que se contiene en aquel artículo, que hay que entenderlo sustituido por el criterio más amplio de interés legítimo, identificable, según las Sentencias de dicho Tribunal de 9 de mayo de 1991 y 16 de noviembre de 1992 , con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida.
Sexcto: Si bien las consideraciones contenidas en la sentencia de instancia han sido suficientes para que los apelantes Sres. Alexander Braulio reconozcan legitimación personal al actor -otra cosa es que como hemos visto, discrepen de la clase de acción ejercitada- no ocurre lo mismo con la Comunidad Autónoma de Castilla y León, asimismo apelante, que cuestiona dicha legitimación aduciendo también falta de acreditación del interés directo alegado. Debe señalarse en este sentido que el actor, al efecto precisamente de acreditar su interés legitimador, aportó en período probatorio certificación del Juzgado de primera instancia e instrucción de Vitigudino acreditativa de haber presentado demanda de juicio de menor cuantía comía "Citroën Hispania, S.A.", en la que se reclama indemnización por daños, al haberse visto obligado -el actor- a realizar obras e instalaciones para la concesión de la firma "Citroën" en la comarca de Vitigudino, la cual finalmente fue otorgada a los ahora apelantes. Importa, además, recordar que la referida Administración Pública no cuestionó en ningún momento en vía administrativa dicha legitimación y sabido es que no puede desconocerse en vía jurisdiccional la legitimación reconocida en vía administrativa Sentencias de 2 y 3 de marzo de 1993 -. Por todo ello, sorprende la actuación de dicha Administración máxime si se tiene en cuenta que la causa de la denuncia origen de las presentes actuaciones responde a la construcción de una nave en suelo no urbanizable por quien, pese a tener denegada la licencia y prohibida la continuación de las obras por parte del Ayuntamiento, persiste en mantener la situación urbanística alterada, hasta el extremo incluso de ser condenado penalmente por desobediencia, lo cual exigía por parte de dicha Administración otra conducta muy distinta a la seguida, primero, de inactividad y silencio ante la denuncia, y después, de oposición, por motivos formales, al existo de una acción que ante la inactividad municipal, pretendía la protección de la legalidad urbanística infringida, al amparo del art. 185 del Texto Refundido de la Ley del Suelo .
No queda, por último, sino precisar que la decisión adoptada por la Sala de instancia, guarda conformidad con lo dispuesto en el art. 185 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , y que la misma no puede quedar afectada por un planteamiento que todavía no ha alcanzado la fase final de aprobación. Procedente será por consecuencia la desestimación de los presentes recursos de apelación, sin que, de acuerdo con los criterios del art. 131 de la Ley Jurisdiccional exista base suficiente para una expresa imposición de costas.
Visto los artículos que se citan y los demás de general aplicación.
FALLAMOS
Que con desestimación de los recursos de apelación deducidos por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y por el Procurador don Bonifacio Fraile Sánchez, en nombre y representación de don Luis Pablo y don Alexander , contra la Sentencia de la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid de 16 de noviembre de 1990, dictada en los Autos -núm. 342 de 1987- de los que dimana el presente rollo debemos confirmar y confirmamos la indicada sentencia, sin hacer especial declaración en cuanto a costas.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en la COLECCION LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. - Francisco Javier Delgado Barrio. - Juan García Ramos Iturralde. - Mariano Oro Pulido López. - Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. don Mariano Oro Pulido López. Magistrado de estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
