STS, 22 de Septiembre de 1994
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 1394/1992 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Septiembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 3.248.-Sentencia de 22 de septiembre de 1994
PONENTE: Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.
PROCEDIMIENTO: Casación.
MATERIA: Contratación de las Corporaciones Locales. Suministro de agua.
NORMAS APLICADAS: Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Código Civil.
DOCTRINA: Toda norma jurídica expresa en abstracto un hecho y una consecuencia jurídica, aspectos inseparables. Pero el
legislador no siempre puede expresar las condiciones necesarias para que se produzca una consecuencia; por ello se dice que
la norma jurídica es abierta, de suerte que sólo es dable el rechazo de la interpretación extensiva o de la analogía si la norma
contiene la condición necesaria y suficiente para que se produzca la consecuencia.
En la villa de Madrid, a veintidós de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto, por la Sección Tercera de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de casación núm. 1.394 de 1992, interpuesto por el Letrado de la Dirección de los servicios jurídicos de la Comunidad de Madrid, contra la Sentencia núm. 487, de fecha 29 de junio de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), con sede en Madrid, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso núm. 596 de 1989.
Es parte recurrida la entidad mercantil "Odeva, S. A.», representada por el Procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta.
Antecedentes de hecho
La representación procesal de la entidad mercantil "Odeva, S. A.», interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución, de fecha 30 de septiembre de 1988, de la Comisión de Precios de la Comunidad de Madrid, y contra la desestimación del recurso de alzada interpuesto contra aquélla, desestimación producida por silencio administrativo, y después por la resolución expresa de 18 de enero de 1990, del Consejo de gobierno de la Comunidad de Madrid. Seguido el proceso por sus trámites, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó la Sentencia núm. 437, de fecha 29 de junio de 1992 Por esta Sentencia fue estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto y, en consecuencia, declaró la nulidad de las resoluciones impugnadas, y, asimismo, declaró autorizadas, desde el día 23 de agosto de 1988, las tarifas propuestas por la entidad recurrente "Odeva, S. A.», en su escrito de fecha 16 de noviembre de 1987.
1. Contra dicha Sentencia, preparó recurso de casación la representación procesal de laComunidad de Madrid.
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La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), con sede en Madrid, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante providencia de fecha 23 de septiembre de 1992, tuvo por preparado, en tiempo y forma, el recurso de casación y ordenó emplazar a las partes.
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Habiendo sido debidamente emplazadas las partes, el recurrente compareció, en tiempo y forma, ante esta Sala y formalizó por escrito su recurso de casación. La parte recurrente solicita que se dicte Sentencia por la que se case la recurrida y se desestime, en todos sus términos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil "Odeva, S. A.".
1. Por providencia de fecha 26 de noviembre de 1992, se acordó admitir a trámite el recurso de casación interpuesto, y se dispuso que se entregara copia del escrito de interposición a las partes recurridas y personadas, para que, en el plazo de treinta días, formalizaran su escrito de oposición.
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La representación procesal de la entidad mercantil "Odeva, S. A.", formuló su escrito de oposición, con fecha 15 de enero de 1993, y solicitó lo siguiente: Que se dicte Sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación y se condene en costas al recurrente.
Por providencia de fecha 22 de julio de 1994, tras la designación de Magistrado Ponente, se señaló el presente recurso de casación para deliberación, votación y fallo, el día 15 de septiembre de 1994, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.
Visto siendo Ponente el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra.
Fundamentos de Derecho
Los tres motivos de casación articulados por el Letrado de la Comunidad de Madrid, al amparo del art. 95.1.4.° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo , se refieren a lo siguiente: A que, a juicio de la parte recurrente, la Sentencia de la instancia incurre en infracción del art. 107.1 del Real Decreto-legislativo 781/86, de 17 de abril , texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local. El primer motivo denuncia la indebida aplicación de dicho precepto al caso debatido; por el segundo motivo, se denuncia que no es posible entender aprobadas las tarifas propuestas por la demandante, por silencio positivo, y por el tercer motivo, en esencia, viene a reiterar el primero de los motivos, al expresar que, a su juicio, no es ajustada a Derecho la invocación del art. 107 del Real Decreto-legislativo 781/86 , que regula -dice- exclusivamente el supuesto de que la Administración autorizante sea una Comunidad Autónoma.
El primero de los motivos articulados por la parte recurrente, expresa como argumento que la Sentencia de instancia aplicó indebidamente el art. 107.1 del Real Decreto -legislativo 781/86. Teniendo en cuenta los argumentos del recurrente y de la parte recurrida, debemos hacer las siguientes precisiones:
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a El suministro de agua potable a los ciudadanos, es un servicio público esencial de titularidad municipal. Por ello el art. 86.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local, declara la reserva en favor de las Entidades Locales del servicio esencial de abastecimiento y depuración de las aguas y que la efectiva ejecución de esas actividades en régimen de monopolio requiere, además de lo dispuesto en el núm. 2 de este artículo, la aprobación por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma. Por su parte, el art. 26.1.a) de dicha Ley 7/1985 , manda que los Municipios, por sí o asociados, presten, entre otros servicios, el de abastecimiento domiciliario de agua potable. 2.a La Sentencia recurrida aporta un dato fáctico, que es necesario respetar al momento de resolver el presente recurso de casación. Precisa la Sentencia de instancia que en el caso concreto que nos ocupa, estamos ante un servicio de suministro de agua que es un servicio público impropio de carácter local, sujeto al régimen jurídico administrativo y con vocación de convertirse en un servicio público en sentido propio, de titularidad municipal, de conformidad con el art. 86 de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local. La Sentencia recurrida, pues, está reflejando el hecho de que el Ayuntamiento de Boadilla del Monte no había efectuado, al iniciarse el expediente administrativo, mediante la solicitud de revisión de precios por parte de la empresa "Odeva, S. A.», la correspondiente tramitación para asumir de manera efectiva, en régimen de monopolio, la actividad de suministro de agua a la población. Este dato fáctico es necesario completarlo con el siguiente, que se desprende de la propia Sentencia: Que en la urbanización "El Olivar de Mirabal» el suministro de agua es prestado por la entidad "Odeva, S. A.". 3.º Atendiendo a la naturaleza de la actividad desarrollada, suele distinguirse entre actividad de servicio público y actividad privada. La actividad de servicio público, subjetivamente, es competencia de ente público -Estado, Comunidad Autónoma, Municipio...-, y está sometida a un régimen jurídico determinado, exigido porque todo servicio públicocomporta la satisfacción de un interés de la colectividad, interés que, la mayoría de las veces, da contenido a un servicio público esencial, como es el caso del suministro de agua a los ciudadanos. Y siendo así que la afirmación de la Sentencia recurrida de que, en el presente caso, estamos transitoriamente ante un servicio público impropio -cuestión fáctica que no aparece discutida-, ello significa que el elemento subjetivo que presta el servicio, cede como elemento relevante ante el elemento de la actividad desarrollada para satisfacer un interés público, bajo un régimen jurídico propio del Derecho Administrativo, en el particular aspecto al que se refiere el presente recurso de casación, es decir, en el particular relativo a la aprobación de las taifas. Y como quiera que la actividad del suministro de agua a la Urbanización "El Olivar de Mirabal», del término municipal de Boadilla del Monte, se encontraba en el sector privado, es por lo que dado el interés público al que servía la actividad (de ahí la calificación de servicio público impropio que le da la Sentencia recurrida), la parte recurrente "Odeva, S. A.», con el oportuno estudio económico solicitó de la Administración competente la determinación de las tarifas conforme a lo dispuesto en el art. 107.1 del Real Decreto-legislativo 781/1986, de 18 de abril , texto refundido de las disposiciones legales en materia de régimen local, precepto plenamente aplicable. 4 .a Por las consideraciones anteriores, queda desestimado el primer motivo del presente recurso de casación.
El segundo motivo del recurso es el siguiente: Que, a juicio de la parte recurrente no es posible entender aprobadas las tarifas, por silencio positivo, porque el silencio positivo sólo puede aplicarse a los supuestos en que la Ley lo disponga expresamente, sin que quepa -añade la parte recurrente- su utilización en virtud de interpretaciones exclusivas o analógicas. Veamos:
El art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 , establecía la regla de que la falta de respuesta por parte de la Administración ante una petición del administrado, tenía un sentido negativo, en el sentido de que cumplidos los requisitos que señalaba dicho artículo el interesado podría considerar desestimada su petición. Frente a esa regla general, el art. 95 de dicha Ley , estableció que el silencio se entendiera positivo, sin denuncia de mora cuando así se estableciera por disposición expresa o cuando se tratara de autorizaciones o aprobaciones que debieran acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. La parte recurrente plantea la cuestión de que no es posible dar al art. 94 de la citada Ley una interpretación extensiva o analógica. Ello es cierto, pero en el caso concreto que resolvemos, dado que desestimamos este segundo motivo, debemos hacer las siguientes precisiones: 1.a Toda norma jurídica expresa en abstracto un hecho y una consecuencia jurídica, aspectos inseparables. Pero el legislador no siempre puede expresar las condiciones necesarias para que se produzca una consecuencia, puesto que es imposible preverlo todo: por ello se dice que la norma jurídica es abierta, de suerte que sólo es dable el rechazo de la interpretación extensiva o de la analogía si la norma contiene la condición necesaria y suficiente para que se produzca la consecuencia. Así alcanza sentido pleno el porqué del procedimiento de interpretación analógica hasta el límite que nos imponga la ratio de la norma que se interprete, conforme a lo dispuesto en los arts. 3 y 4.1 del Código civil. 2 .a Pero en el caso que nos ocupa, a la regla general del art. 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo , sigue la excepción del art. 95 de la misma Ley . La excepción no puede ser objeto de interpretación extensiva ni analógica: Por lo tanto el silencio de la Administración sólo habría de entenderse positivo en el caso de que una disposición expresa --concretándonos al contenido de este recurso de casación- lo estableciera, como los supuestos contemplados, verbi gratia, en el art. 9.7.°.c), del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , o en el art. 41 de la Ley del Suelo. 3 .a Según la Sentencia recurrida, "Odeva, S. A.», solicitó de la Administración autorización para modificar o revisar sus tarifas por el suministro del servicio público impropio a la urbanización a que se refieren las actuaciones, el día 16 de noviembre de 1987. Esa petición tenía su amparo, entre otros preceptos en el art. 107 del Real Decreto-legislativo 781/1986, de 18 de abril citado, que dice así: "... transcurridos tres meses desde la fecha de entrada del expediente en la Administración autorizante sin que haya recaído resolución, las tarifas se entenderán aprobadas». Y como la Administración competente no resolvió sobre aquella solicitud, la Sentencia recurrida dio por aprobadas las tarifas propuestas por "Odeva, S. A.", por silencio positivo, en 23 de agosto de 1988, precisamente por un dato objetivo tampoco cuestionado: Por que "Odeva, S. A.», en fecha 23 de mayo de 1988, cumplimentó el requerimiento de la Administración para completar el expediente, sin que, desde esa fecha respondiera la Administración.
También debe ser rechazado el tercer motivo de casación articulado por el Letrado de la Comunidad de Madrid. Al escueto alegato expresado en el tercer motivo, responde de manera clara el propio artículo 107.e) del Real Decreto-legislativo 781/86 , que tanto se refiere a la Administración autonómica como a otra Administración competente.
Los anteriores razonamientos, conducen a la desestimación de todos los motivos articulados en el presente recurso de casación, por el Letrado de la Comunidad de Madrid.
Dado que no procede estimar los motivos articulados en el presente recurso de casación,debemos imponer las costas de este recurso al recurrente, por imperio de lo dispuesto en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional .
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, declarando que no ha lugar al recurso de casación, debemos desestimar y desestimamos todos los motivos de casación articulados por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, contra la Sentencia núm. 437, de fecha 29 de junio de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda), con sede en Madrid, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso núm. 596/1989 Condenamos al recurrente Comunidad de Madrid, al pago de las costas de este recurso de casación.
ASI por esta Sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de Jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgado, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Carmelo Madrigal García.-Eladio Escusol Barra.-Pedro José Yagüe Gil.-Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos Autos, de lo que, como Secretario, certifico.
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