STS, 6 de Mayo de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 10980/1991 |
| Fecha de Resolución | 6 de Mayo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de mil novecientos noventa y seis.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº 10.980/91, interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia nº 350/91, dictada con, fecha 31 de julio de 1991, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre acta de infracción en materia de Seguridad Social. La entidad "Super Cala D'or, S.A." no ha comparecido pese haber sido emplazada en forma.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares se tramitó recurso contencioso-administrativo número 116/91, que tenía por objeto determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Baleares, de 15 de junio de 1989, confirmada en alzada por resolución de fecha 22 de noviembre de 1990 de la Dirección General de Empleo, confirmatorias ambas del acta de infracción número 34/88 levantada, con fecha 30 de septiembre de 1988, y por cuantía de 525.000 pesetas, así como la pérdida automática de los beneficios derivados de la aplicación de los programas de empleo con efectos desde la fecha que se cometió la infracción y la exclusión del acceso a tales beneficios por el período de un año, comprobándose infracción de los arts. 6 y 8 del Decreto 1992/84, de 31 de octubre, en relación con el art.
11.2 de la Ley 8/80, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares dictó sentencia de fecha, 31 de julio de 1991, cuya parte dispositiva literal dice: "FALLO: PRIMERO.-Estimamos el recurso.- SEGUNDO.- Declaramos no ser conformes a Derecho y anulamos la resolución recurrida.- TERCERO.- Sin costas."
Interpuesto recurso de apelación por el Abogado del Estado, ha formulado alegaciones exclusivamente en el rollo de apelación la representación del Estado, quien sustancialmente alega la presunción de veracidad del acta impugnada, en base a la setencia de este Tribunal de 2 de febrero de 1990, solicitando se dicte sentencia por la que se revoque la de instancia confirmando las resoluciones administrativas impugnadas de adverso.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo la audiencia el 30 de Abril de 1996. En cuyo día tuvo lugar el acto.
Se aceptan los de la sentencia apelada, y además,
El objeto del recurso de apelación se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo delTribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, de fecha 31 de julio de 1991, que estima el recurso contencioso-administrativo nº 116/91 interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil SUPER CALA D'OR, S.A., contra resolución del Director General de Empleo de fecha 22 de noviembre de 1990, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra resolución de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Baleares, de fecha 15 de junio de 1989.
Para ello procede tener en cuenta las siguientes circunstancias:
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El acto originariamente recurrido fue dictado por el Director Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Baleares y confirma el acta de infracción nº 34/88 BIS-E por importe de 525.000 pesetas, así como la pérdida automática de los beneficios derivados de la aplicación de los programas de empleo con efectos desde la fecha que se cometió la infracción y la exclusión del acceso a tales beneficios por el período de un año.
-
El acta fue levantada a la recurrente por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Baleares, con fecha 30 de septiembre de 1988, por no impartir la empresa sancionada la formación teórica detallada en el propio plan pedagógico que se adjuntaba al contrato, efectuándose además una exención total de cuotas a pesar de tener mas de 25 trabajadores, considerándose infringido lo dispuesto en los arts. 6 y 8 del
D. 1992/84 de 31 de octubre, en relación con el art. 11.2 de la Ley 8/88 de 10 de marzo y calificándose como muy grave en grado mínimo en atención a lo prevenido en el art. 28.3 de la Ley de la Ley 7/88, de 7 de abril, al número de trabajadores afectados según lo dispuesto en el art. 36.1 de la Ley 8/88 y la sanción impuesta de conformidad con el art. 37.4 y 45.1 y 2 de la citada Ley 8/88.
Creado el Cuerpo de Controladores Laborales por virtud de la disposición adicional novena de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, el artículo 1 del Real Decreto 1667/1986, de 26 de mayo, establece las funciones y atribuciones de dichos funcionarios integrados en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, entre ellas funciones de control e inspección activa en apoyo, colaboración y gestión de la Autoridad Central de la Inspección y de los Jefes de sus órganos periféricos, formalizados tales cometidos mediante la promoción de actas de infracción y actas de liquidación, que deben ser verificadas por un Inspector de Trabajo (artículo 6 del Real Decreto 1667/1986).
El apartado g) del artículo 1 del Real Decreto 1667/86 dispone como cometido de los Controladores Laborales "emitir los informes que proceda como resultado de las actuaciones recogidas en los apartados anteriores y cualesquiera otros análogos que les sean requeridos a través de los órganos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social", añadiendo el apartado h) del mismo precepto "cualquier otro cometido de comprobación e investigación que les pueda ser encomendado por los órganos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para gestión de las funciones de ésta".
A los puros efectos decisorios de la cuestión controvertida, conviene señalar, que es doctrina reiterada de esta Sala (establecida, entre otras, en las sentencias de 27 de septiembre, 24 de noviembre y 27 de diciembre de 1988; 29 de marzo y 6 de noviembre de 1989; y 2 de febrero de 1990) que las actas levantadas por la Inspección de Trabajo, previa actuación de los Controladores de Empleo, gozan de presunción "iuris tantum" de veracidad prevista en el art. 38 del Decreto 1860/75 de 10 de julio, pudiendo los Inspectores desarrollar su función fiscalizadora, sin necesidad de visitar, mediante comprobación del expediente administrativo, siempre que constaten, a la vista de las actuaciones practicadas por dichos Controladores de Empleo, la existencia de hechos constitutivos de infracción (art. 6 y 7 del Decreto 1860/75, en relación con el R.D. 1638/81).
Se reproduce, pues, en el asunto examinado, un problema probatorio en el derecho administrativo sancionador, derivado de la relación entre el derecho fundamental de presunción de inocencia (art. 24-2 CE) y la presunción de veracidad de las actas de la Inspección de Trabajo, establecida en el art. 38 del D. 1860/75, que impone una distribución de la carga de la prueba, y una valoración de la prueba constituida por el acta, base del procedimiento sancionador.
No hay que olvidar tampoco que el artículo 7 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio, por el que se aprobó el procedimiento administrativo especial de imposición de sanciones por infracción de leyes sociales y para liquidación de cuotas de la Seguridad Social, dispone que la constatación de la existencia de hechos constitutivos de infracción de leyes sociales podrá producirse -indistintamente- con ocasión de visita, requerimiento o resultado de expediente administrativo. En este sentido, el Convenio número 81 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre la Inspección del Trabajo en la industria y comercio (BOE de 4 de enero de 1961) exige que la actividad de inspección se realice en los Estados que, como España, lo han aceptado por funcionarios de la Administración de actuación especializada y con garantíasencaminadas a asegurar la necesaria imparcialidad (artículos 6 a 11 y 15 del Convenio). Es claro que la actividad inspectora debe, en todo, caso respetar las garantías que establece nuestro texto constitucional y, entre ellas, aportar al expediente administrativo que se inicia con el acta de infracción los datos que aseguren una adecuada defensa de la empresa o sujeto responsable y el eventual control Jurisdiccional posterior de su actividad (artículo 106.1 CE).
La doctrina de este Tribunal, al interpretar el artículo 38 del Decreto 1860/1975 citado sobre la eficacia probatoria de las Actas de la Inspección de Trabajo, viene señalando:
A.- La presunción de veracidad atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización, que en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (Sentencias, entre otras, de 18 de enero y 18 de marzo de 1991); presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24.2 CE), ya que el citado artículo 38 se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario. Y es también reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que ha limitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a solo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector, o a los inmediatamente deducibles de aquellos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (Sentencia de 24 de junio de 1991). En cualquier caso, esta presunción de certeza desplaza, como se acaba de señalar, la carga de la prueba al administrado, de suerte que es a este quien debe acreditar con las pruebas precisas que no se ajustan a la realidad los hechos descritos por la Inspección (Sentencia de esta Sala de 9 de julio de 1991).
B.- El análisis de los artículos 38 del Decreto 1860/75, de 10 de julio, y 52.2 de la Ley 8/88, determina que tal presunción no excluya un control jurisdiccional de los medios empleados por el Inspector -así, en sentencias de 29 de enero y 11 de marzo de 1992, de la Sección Séptima-, exigiéndose, asimismo, que el contenido de las actas, ya sean de infracción o de liquidación, determinen las "circunstancias del caso" y los "datos" que hayan servido para su elaboración.
C.- Las Sentencias de 20 de abril de 1992 y 14 de junio de 1993, señalan: "Se plantea esencialmente el reiterado problema del alcance de la presunción de veracidad de las Actas de la Inspección de Trabajo, establecida en el artículo 38 del Decreto 1860/75, sobre el particular, y como decíamos, entre otras, en Sentencia de 24 de abril de 1991 "aún partiendo de la presunción de certeza atribuida a la primera -se refería al acta por el artículo 38 del Decreto 1860/75-, no así al segundo -se refería al posterior informe de la Inspección- en S.T.S. de 10 de julio de 1981 y 25 de marzo de 1990, debe advertirse que una nutrida jurisprudencia de este Tribunal (de las que son exponente entre otras las Sentencias de 10 de marzo de 1980; 10 de julio de 1981, 7 de abril de 1982, 31 de enero, 10 de febrero y 27 de junio de 1986, 14 de abril, 29 de junio, 17 de julio y 1 de diciembre de 1987, 23 de febrero, 4 y 21 de abril y 4 y 18 de mayo, y 25 de octubre de 1988, 2 de enero, 5, 15 y 19 de marzo, 23 de abril y 25 de mayo de 1990) no se reconoce la presunción de certeza a las simples apreciaciones globales, juicios de valor o calificaciones jurídicas".
Aplicando la doctrina jurisprudencial precedente al presente caso resulta que la única prueba producida por la Administración, a la que incumbe la carga correspondiente se limita al acta impugnada e informe posterior. Este acta no deriva de una inspección directamente realizada por el Inspector que la extiende, sino que se fundamenta en una visita realizada con anterioridad por una funcionaria de Control de Empleo, circunstancia que por sí misma no priva a dicha acta de la presunción de certeza. ahora bien, en ella no se reflejan circunstancias fácticas directamente constatadas por la Controladora Laboral sino el simple reconocimiento de la trabajadora de que no se impartía la formación teórica del plan, pedagógico, lo que supone la aceptación de una información de referencia que no participa de la cuestionada presunción iuris tantum de veracidad que atribuye el art. 38 del D. 1860/75.
Los razonamientos expuestos, con apoyo en la Jurisprudencia citada, llevan necesariamente a la confirmación de la sentencia apelada, aunque por diversas razones a las de su fundamentación jurídica y a la desestimación del recurso de apelación, pues un acta levantada en las condiciones de la que aquí se impugna no cumple con las exigencias mínimas de seguridad jurídica que a la misma le otorga la presunción de veracidad del art. 38 del D. 1860/75, y siendo aquella y el informe complementario que la acompaña los únicos medios de prueba aportados por la Administración, es obligado entender que la carga probatoria que a esta incumbe en el derecho sancionador para desvirtuar la constitucional presunción de inocencia, no se ha cumplido.
No es de apreciar temeridad ni mala fe en las partes a efectos de una expresa imposición de costas, a tenor del art. 131 de la LJCA.Por lo expuesto, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación nº 10.980/91, interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia dictada, con fecha 31 de julio de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, que confirmamos; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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