STS, 24 de Mayo de 1999
| Ponente | MANUEL VICENTE GARZON HERRERO |
| Número de Recurso | 2715/1993 |
| Fecha de Resolución | 24 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto el recurso de casación interpuesto por Dª. Sandra , representada por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida la Generalidad de Cataluña, representada y dirigida por el Letrado de sus servicios jurídicos; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 4 de marzo de 1993 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; en recurso sobre sanción por realizar parcelación ilegal de terrenos clasificados como suelo no urbanizable.
Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso número 655/91 promovido por Dª. Sandra , y en el que ha sido parte recurrida el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, sobre imposición de sanción por parcelación ilegal de terrenos clasificados como suelo no urbanizable calificados de especialmente protegido por su valor ecológico y ambiental en el polígono NUM003 , parcelación NUM004 del término municipal de Alcover.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de marzo de 1993 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Sandra , sin imposición expresa de las costas procesales causadas.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por Dª. Sandra , y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 12 de mayo de 1999 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto, actuando en nombre y representación de Dª. Sandra , la sentencia de 4 de marzo de 1993, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo número 655/91 que se encontraba pendiente ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por la hoy recurrente contra la resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña por la que se impuso a la actora una multa de 22.415.281 pesetas por haber realizado una parcelación ilegal de terrenos clasificados como suelo no urbanizable.La demandante alegó en vía de recurso diversas excepciones: litisconsorcio pasivo necesario; prescripción; indefensión; falta de proporcionalidad en la sanción; e infracción del principio de igualdad. Fueron rechazadas todas las alegaciones, y, concretamente, respecto a la indefensión se afirmó: "En el caso que aquí se analiza, tal y como alega la impugnante, no se notificó personalmente a la sancionada cada uno de los diversos trámites administrativos que se fueron produciendo sino que tal comunicación se realizó a través del procedimiento edictal dado que el Ayuntamiento de Alcover consideró desde un primer momento que el domicilio de la actora era desconocido. Para ésta, como se ha dicho, la notificación a través de edictos le ha producido indefensión porque >; sin embargo, ni en el cuerpo del escrito de demanda ni, con anterioridad, en el ámbito de la impugnación administrativa, en el de alzada, pretende Dª. Sandra fijar con exactitud cuáles son las posibilidades de alegación y prueba de que se ha visto privado ante la falta de conocimiento del actuar de la Administración. Tampoco en el período probatorio ha tratado de demostrar la veracidad de las manifestaciones formuladas contra el informe efectuado por el Arquitecto Municipal de Alcover el 13 de junio de 1989 en el que se hace un estudio del valor rústico de las parcelas y su valor en venta como base del cálculo para alcanzar el beneficio teórico obtenido así como contra el informe de un Ingeniero Técnico Forestal de 11 de octubre de 1988.". Por todo ello la sentencia, y como se ha dicho, desestimó el recurso.
No conforme con dicha sentencia la demandante interpone el recurso de casación que decidimos que fundamenta en los siguientes motivos: "Primero.- Incongruencia de la sentencia en base al artículo 95.3 de la Ley de Procedimiento. Segundo.- Falta de claridad y precisión en base al artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil. Tercero.- Infracción de normas del Ordenamiento Jurídico en base al artículo 95.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.".
Se opone a dicho recurso y alega su inadmisibilidad la Generalidad por entender que no reúne los requisitos de forma indispensables, y también por razones de fondo.
Aunque es verdad que el escrito de interposición del recurso que decidimos no contiene el rigor formal propio del recurso de casación, no es menos cierto que en él pueden deducirse los motivos del artículo 95 que se actúan y los preceptos que se entienden infringidos. En todo caso, el segundo de los motivos, que no cita al amparo de qué apartado del artículo 95 se formula, va a ser rechazado por lo que luego se dirá.
El primero se sustenta en el apartado tercero del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción (no de la Ley de Procedimiento, como erróneamente se dice), por infracción de los artículos 43 y 80 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Es evidente que no puede prosperar, pues la eventual infracción de tales preceptos debería haber sido alegada por el apartado cuarto y no por el tercero como se ha hecho. La hipotética infracción de los artículos invocados de la Ley de Procedimiento no pudo producir, por su propia esencia, "Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte.", que es lo protegido en este precepto y que es lo que en este motivo se entiende vulnerado, pues resulta patente que ni la sentencia aplicó tales preceptos ni, de haberlos aplicado, se habría producido el efecto previsto en los textos legales invocados.
Idéntica conclusión desestimatoria ha de formularse del segundo motivo, no solamente porque no se explicita la infracción causada por la sentencia al artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, sino porque de su desarrollo resulta patente que las infracciones que se imputan a la sentencia no son incardinables en el artículo 359 de la L.E.C. que es el texto que se cita como vulnerado.
Distinta respuesta merece el tercero de los motivos aducidos, no sólo porque reúne los requisitos formales exigibles, se formula al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, sino que se expresan de modo suficiente los preceptos infringidos, y muy específicamente los artículos 24.1 y 2 de la Constitución, 80 y 43 de la Ley de Procedimiento, así como los artículos 29.1, 47, 48, 61.1 y 2, 79, 86.2, 91, 99 y 110 del mismo texto legal. Es verdad que muchos de estos preceptos no son luego mencionados, pero no cabe duda que la alegación de indefensión, por la vía legal adecuada, ha sido debidamente planteada. Ello comporta la necesidad de desestimar la inadmisión propugnada.
Sobre la cuestión de fondo controvertida ya se ha dicho antes que la sentencia afirma: "En el caso que aquí se analiza, tal y como alega la impugnante, no se notificó personalmente a la sancionada cada uno de los diversos trámites administrativos que se fueron produciendo sino que tal comunicación se realizó a través del procedimiento edictal dado que el Ayuntamiento de Alcover consideró desde un primer momento que el domicilio de la actora era desconocido. Para ésta, como se ha dicho, la notificación a través deedictos le ha producido indefensión porque >; sin embargo, ni en el cuerpo del escrito de demanda ni, con anterioridad, en el ámbito de la impugnación administrativa, en el de alzada, pretende Dª. Sandra fijar con exactitud cuáles son las posibilidades de alegación y prueba de que se ha visto privado ante la falta de conocimiento del actuar de la Administración. Tampoco en el período probatorio ha tratado de demostrar la veracidad de las manifestaciones formuladas contra el informe efectuado por el Arquitecto Municipal de Alcover el 13 de junio de 1989 en el que se hace un estudio del valor rústico de las parcelas y su valor en venta como base del cálculo para alcanzar el beneficio teórico obtenido así como contra el informe de un Ingeniero Técnico Forestal de 11 de octubre de 1988.". La conclusión jurídica se obtiene en el último párrafo con el siguiente razonamiento: "Entonces, falta la prueba de una real indefensión a lo que une la circunstancia de que, aunque la Administración por error material consideró que la impugnante vivía en el piso NUM005 de la AVENIDA000 NUM000 de Tarragona cuando en realidad habitaba en el NUM001 NUM002 no puede desconocerse, como seguidamente se argumentará, que la actora había actuado años antes de un modo manifiestamente ilegal al parcelar un terreno de su propiedad clasificado como suelo rústico de modo sucesivo con riesgo de constituir en él un núcleo de población, lo que supone la necesidad de prever racionalmente la posibilidad de que en el futuro se sigan actuaciones administrativas sancionadoras por esa conducta, posibilidades de conocimiento que se amplían ante las reducidas dimensiones del municipio (Alcover).".
Es evidente que dicho razonamiento no se puede aceptar. En el ámbito de cultura jurídica en el que estamos, y después de más de 20 años de desarrollo constitucional, no es discutible que la sanción puesta de plano en el procedimiento sancionador es repudiable. Del mismo modo que es inaceptable un proceso penal sin que el acusado haya sido citado, es repudiable un procedimiento sancionador en el que el sancionado no haya sido llamado personalmente a defenderse en dicho procedimiento. La Administración ha de interiorizar que cuando sanciona, cualquiera que sea el ámbito de la sanción que se imponga, para que sea ajustada a derecho, no sólo se requiere que se cumplan los presupuestos sustantivos establecidos en el artículo 25 de la Constitución, en el modo que para el procedimiento sancionador han sido exigidos por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sino que es preciso que el procedimiento en que la misma es impuesta sea acorde con lo establecido en el artículo 24 de la Constitución, y muy especialmente en lo referente a la exigencia de la audiencia. Todas las garantías constitucionalmente proclamadas suponen la audiencia del inculpado, porque si no hay audiencia no es posible el cumplimiento de las demás. De este modo el trámite de audiencia se convierte en el elemento básico, medular y central del procedimiento sancionador, configurandose como la pieza maestra del sistema.
En el caso que enjuiciamos esta audiencia no se ha producido, lo que comporta la infracción por la sentencia recurrida del artículo 24 de la Constitución, que constituye el motivo tercero de casación alegado. La Generalidad, para refutar esta infracción, alega que la primera notificación fue correctamente practicada, y sólo al ser devuelta por el Servicio de Correos se procedió a la notificación por edictos. No es aceptable esta tesis, pues el artículo 80 de la L.P.A. supedita la notificación por edictos a que el interesado sea desconocido o se ignore su domicilio. Ninguna de ambas hipótesis concurren en el supuesto enjuiciado, donde tampoco consta que se intentase la notificación en la forma establecida en la L.P.A. y preceptos concordantes del Reglamento regulador del Servicio de Correos, pues lo único que figura es una nota a mano y sin firma que parece decir: Art. 80 L.P.A. Por su parte, la argumentación de la sentencia, justificativa del error en que incurrió la Administración, al hacer la notificación en un domicilio diferente al del interesado y pese a ello entender que la notificación es ajustada a derecho porque se debió: "prever (por el sancionado) racionalmente la posibilidad de que en el futuro se sigan actuaciones administrativas sancionadoras por esa conducta, posibilidad de conocimiento que se amplia ante las reducidas dimensiones del municipio (Alcover)", tal argumentación, decimos, es rechazable. En primer término, porque supone hacer recaer los efectos de los errores sobre quien los sufre y no sobre quien los causa como sería lo correcto. En segundo lugar, si tan pequeño es el municipio en que la notificación se debería llevar a cabo lo razonable es conseguir la notificación personal, o, al menos documentar en debida forma la imposibilidad de proceder a la notificación personal. No parece de recibo que un municipio pequeño, en un expediente por sanción superior a 22 millones de pesetas, dirigido contra persona que vive en el municipio, no se practique la notificación personal, o, se intente, al menos, esa notificación personal, acreditándola debidamente.
De todo lo razonado se deduce la necesidad de estimar el recurso de casación que decidimos y sin que sea procedente hacer expresa imposición de las costas causadas en ambas instancias.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador
D. José Luis Pinto Marabotto, actuando en nombre y representación de Dª. Sandra ; y, que debemos anulary anulamos la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Barcelona, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 4 de marzo de 1993, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 655/91; sin expresa imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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