STS, 1 de Octubre de 1996
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 8498/1991 |
| Fecha de Resolución | 1 de Octubre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Octubre de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº 8498/91 interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación de la Xunta de Galicia, contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 21 de febrero de 1991, sobre acta de infracción en materia de Trabajo y Seguridad Social, recaída en el recurso contencioso administrativo 1485/85, habiendo comparecido como parte apelada la entidad mercantil Caja de Ahorros de Galicia, representada por el Procurador de los Tribunales D. Juan Carlos Estevez Fernández Novoa.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se ha tramitado el recurso contencioso administrativo nº 1485/85, promovido por la entidad mercantil Caja de Ahorros de Galicia y en el que ha sido parte demandada la Xunta de Galicia, contra acta de infracción nº S1666/84, por realización de horas extraordinarias estructurales incumpliendo los topes mensuales y en algunos casos anuales y diarios establecido en el art. 35 de la Ley 8/80 de 10 de marzo del Estatuto de los Trabajadores y art. 37 párrafo nº 4 del Convenio Colectivo para Cajas de Ahorros de 16 de abril de 1982, que establecía como límite máximo el de 2 horas estructurales diarias, 15 mensuales y 100 anuales.
Por Resoluciones del Consello de la Xunta de Galicia de fechas 18 de julio y 10 de octubre de 1985 se confirmaba la validez de la referida acta.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia con fecha 21 de Febrero de 1991, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Caja de Ahorros de Galicia contra la resolución del Consello de la Xunta de Galicia de 10 de octubre de 1985, desestimatoria del acuerdo de dicho Consello, de 18 de julio de 1985, por el que se impuso a la entidad señalada la sanción de cinco millones de pesetas de multa, y declaramos la nulidad del acto impugnado por ser contrario al Ordenamiento Jurídico; sin hacer imposición de las costas."
La fundamentación jurídica de la sentencia recurrida es la siguiente: "PRIMERO: Mediante el presente recurso se impugna la resolución del Consello de la Xunta de Galicia, de 10 de octubre de 1985, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra acuerdo de dicho Consello, de 18 de julio de 1985, por el que se impuso a la ahora recurrente la sanción de cinco millones de pesetas de multa, como consecuencia del Acta de Infracción nº 1666/84 levantada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de La Coruña. SEGUNDO.- La resolución recurrida impone a la demandante la citada sanción en aplicación de los artículos 35-2 y 57 del Estatuto de los Trabajadores, por entender que aquella había incumplido el límite establecido por el indicado artículo 35-2 para el número de horas extraordinarias a realizar por sus trabajadores. Tratándose de una sanción por una supuesta infracción del Estatuto de los Trabajadores, Ley 8/80, de 10 de marzo, es preciso resolver la cuestión planteada en la demanda, de si los repetidos artículos35-2 y 57 de dicho Texto Legal constituyen base normativa suficiente para entender que los principios de legalidad y tipicidad, aplicables en el derecho administrativo sancionador por exigencia del art. 25 de la Constitución Española, han sido tenidos en cuenta y respetados en el presente caso, y así centrada la cuestión cabe significar que el Tribunal Supremo ha declarado, en supuestos similares al que ahora se estudia, la insuficiencia del artículo 57 del Estatuto de los Trabajadores como instrumento de expresión del principio constitucional de legalidad y tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas laborales -Sentencias del Alto Tribunal de 12 de enero de 1990 y 20 de diciembre de 1989-destacando esta última que no puede entenderse cerrado y completado el circulo de la tipicidad con las disposiciones legales a las que se remite la abstracta definición genérica del comentado precepto, ya que la misión de esas disposiciones no es la de regular tipos de infracción, sino la regulación sustantiva de relaciones intersubjetivas, no siendo posible atribuir ese sentido complementario del tipo a la disposición legal infringida, si se tiene en cuenta que no existía un sistema aplicable de tipos abiertos desde los que se efectuaran remisiones concretas, sino una auténtica "formula omnicomprensiva" -utilizando los términos de la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1986- empleada por el repetido artículo 57 y la cual viene a suponer que un sólo tipo de infracción abarcaría todas las disposiciones legales en materia de trabajo, sin graduación alguna, ni de las diferentes jerarquías formales de las disposiciones, ni de su importancia sustantiva en la regulación. Por otra parte, es claro que tampoco tiene lugar una verdadera tipificación de sanciones en el párrafo 3 del artículo 57 ya que en el mismo simplemente se viene a regular un esquema orgánico de distribución de competencias, pero en absoluto se recoge una objetiva regulación del tipo de sanción que puede imponerse a cada tipo de infracción, atribuyéndose en realidad a la Administración Laboral, dentro de los límites mínimo y máximo marcados, una exagerada libertad para la elección de la sanción concreta a imponer, siendo los criterios de graduación recogidos en el párrafo 2º del citado precepto, notoriamente insuficientes, dado su carácter genérico, para alcanzar tal objetivación. En definitiva y de acuerdo con todo lo expuesto, resulta que no existe la necesaria tipicidad de la infracción y de la sanción, exigida por el artículo 25 de la Constitución Española, lo que viene a evidenciar un inaceptable ataque a la seguridad jurídica de los administrados en materia trascendente como es la del derecho administrativo sancionador, procediendo en consecuencia la estimación del recurso con anulación del acuerdo impugnado. TERCERO.- No se aprecia la existencia de razones que obliguen a una expresa condena en costas."
Contra la referida sentencia, el Letrado de la Xunta de Galicia interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó en debida forma, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, presentó con fecha 18 de junio de 1992 escrito de alegaciones el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación de la Xunta de Galicia.
Por la representación procesal de la Xunta de Galicia se alega sustancialmente la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional sobre la aplicabilidad de los principios del orden penal a la potestad administrativa sancionadora, citándose doctrina jurisprudencial al efecto, estimándose que no vulnera la exigencia de "lex certa" la regulación de tales supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, siempre que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de exigencia, alegando en última instancia que en el caso de autos existen en el Estatuto de los Trabajadores normas que definen con la suficiente claridad y precisión los deberes profesionales de los empresarios, cuyo incumplimiento puede y debe entenderse, con certeza más que suficiente, incorporado o subsumido en la definición que el art. 57.2 del propio estatuto verifica respecto de las conductas sancionables de aquellos. Esta parte solicita que se revoque la sentencia apelada y se declare la conformidad a derecho de las resoluciones recurridas.
Por el Procurador de los Tribunales D. Juan Carlos Estevez Fernández Novoa en representación de la entidad mercantil Caja de Ahorros de Galicia se alega, sustancialmente, la doctrina recogida al efecto en las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 20 de diciembre de 1989 y la de 28 de septiembre de 1990, solicitando se confirme la sentencia apelada.
Cumplidas las prescripciones legales, y previa audiencia de las partes personadas, se señaló para votación y fallo del mismo el día veinticuatro de Septiembre de mil novecientos noventa y seis, en cuya fecha ha tenido lugar.
Se aceptan en lo sustancial los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida y además,
La sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Caja de Ahorros de Galicia contra resolución del Consello de Gobierno de la Xunta de Galicia de fecha 10 de octubre de 1985, que confirma una sanción de multa por importe de 5.000.000 de pesetas por infracción del art. 35 nº 2 de la Ley 8/80 de 10 de marzo del Estatuto de los Trabajadores y art. 37 párrafo 4º del Convenio Colectivo para Cajas de Ahorros de 16 de abril de 1982, y dicha infracción es considerada como muy grave en grado máximo y la sanción impuesta lo es de conformidad con el art. 57 de la Ley 8/80 de 10 de marzo del Estatuto de los Trabajadores.
Esta Sala, en reiteradas sentencias, ha señalado que la invocación por la Administración sancionadora del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores, en cuanto a la adecuación de tal precepto a las exigencias del principio de legalidad del art. 25 de la Constitución es contraria a los criterios jurisprudenciales que mantiene el Tribunal Constitucional y este Tribunal sobre dicha materia. En efecto, el Tribunal Constitucional en sentencia 207/90 entiende que vulnera el art. 25 de la Constitución Española el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores y recordando jurisprudencia precedente (Sentencias entre otras, 77/83 y 42/87) reconoce que la graduación "ad hoc" de una sanción correspondiente a cada infracción, no garantiza mínimamente la Seguridad Jurídica de los administrados, pues tratándose de personas no sujetas a una relación de supremacía especial, podrán conocer cuales son las consecuencias que se siguen de una u otra acción y este modo de actuación administrativa es el que rige en la norma legal, siempre que esta se interprete de modo que se cumplan las exigencias materiales que impone el precitado art. 25 de la Constitución Española. Estos aspectos no son cumplidos en el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores, y este criterio de la jurisprudencia constitucional se reitera en la posterior sentencia nº 40/1991, que subrayaba como el indicado precepto no cumple con las exigencias materiales que impone el art. 25 de la Constitución.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo es reiterada sobre esta materia, pues ya la Sala Tercera de este Tribunal, en sentencia de 5 de diciembre de 1991, dictada en recurso extraordinario de revisión, entendió, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, en las ya citadas sentencias 207/90 y 40/91, que el artículo 57 del Estatuto de los Trabajadores vulneraba el art. 25 de la Constitución por entender que no cumplía las referidas exigencias materiales e invalidaba el ejercicio por la Administración laboral de la potestad sancionadora con base en el indicado precepto, añadiéndose en posteriores sentencias de la Sala especial del art. 61 de la L.O.P.J., de fecha 21 de febrero de 1992, que la insuficiente tipificación del art. 57 del Estatuto de los Trabajadores no podrá completarse con lo establecido en otros preceptos legales, pues ese precepto regula modificaciones sustanciales de las condiciones de trabajo referidas al art. 41, sin prescribir consecuencia sancionadora alguna, siendo así que la exigencia de lex certa la ha extendido el Tribunal Constitucional, en su sentencia 219/89 de 21 de diciembre, en términos de que sea previsible, con suficiente grado de certeza, la consecuencia punitiva derivada del incumplimiento o transgresión de la norma.
Estos mismos argumentos han sido después utilizados, en reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera, especialmente de la Sección Séptima, en sentencias de 19 de abril y 3 de junio de 1991; 4 de febrero y 22 de junio de 1992, que entienden sustancialmente que el art. 57 del Estatuto de los Trabajadores no contiene los elementos necesarios para que se considere legalmente predeterminada la correlación entre los ilícitos descritos en la norma y las consecuencias que le correspondan, y, por ello, procede declarar la nulidad de los actos recurridos por los que se impone a la recurrente una sanción de multa por importe de 5.000.000 de pesetas en virtud del acta de infracción nº S1666/84.
En consecuencia, en el caso examinado y de acuerdo al criterio mantenido por la sentencia recurrida, la calificación de la infracción no responde a una estricta predeterminación normativa, en la forma reconocida por la Jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Constitucional, concluyéndose reconociendo que la Resolución sancionadora es contraria a las exigencias de los artículos 9 y 25.1 de la Constitución y por tanto nula, debiéndose declarar así, conforme al artículo 84.a) de la L.J.C.A.
Los razonamientos expuestos y la doctrina jurisprudencial citada conducen a la desestimación del recurso de apelación. No son de apreciar circunstancias de mala fe o temeridad, que, a tenor del art. 131 de la L.J.C.A., hicieran preceptiva una expresa condena en costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación nº 8498/91 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación de la Xunta de Galicia, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (nº 136/91) de fecha 21 de febrero de 1991, recaída en el recurso contenciosoadministrativo 1485/85, y en su consecuencia confirmamos íntegramente la citada sentencia. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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