STS, 22 de Noviembre de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 7484/1992 |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº 7.484/92, interpuesto por el Letrado de la Xunta de Galicia, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 20 de enero de
1.992, habiendo sido parte en autos el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
La Inspección de Trabajo de Pontevedra levantó acta de infracción, de fecha 21 de noviembre de 1988, contra la Jefatura Provincial de Comunicaciones -Personal Laboral- de Correos y Servicios de Telecomunicaciones, apreciando infracción a lo dispuesto en los arts. 4.2 f) y 29.1 de la Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores, infracción muy grave conforme al art. 8.1 de la Ley 8/88, de 7 de Abril, en grado mínimo, proponiéndose la imposición de una sanción por importe total de 501.000 pesetas.
La Delegación Provincial de la Consellería de Traballo e Benestar Social de Pontevedra, por resolución de 29 de marzo de 1989, confirma la sanción y recurrida, en alzada, ante la Dirección General de Trabajo de la Junta de Galicia, fue resuelta en sentido desestimatorio por resolución de fecha 27 de septiembre de 1989.
El Abogado del Estado interpone recurso contencioso administrativo resuelto por sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de GALICIA, de fecha 20 de enero de 1992, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Abogacía del Estado contra Resolución de la Dirección Xeral de Traballo de la Xunta de Galicia, de fecha 27 de septiembre de 1989, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra Resolución de la Delegación Provincial de la Consellería de Traballo y Benestar Social de la Xunta de Galicia por la que se sancionara a la Administración recurrente con la multa de 501.000 pesetas por la comisión de una infracción laboral, por no ajustarse las mismas a derecho, y declarando su nulidad, dejamos sin efecto la sanción impuesta, sin pronunciamiento en costas".
Los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida son los siguientes:
"PRIMERO.- Se interpone el presente recurso por la Abogacía del Estado a instancia de la Jefatura Provincial de Correos y Telégrafos de Pontevedra, contra Resolución de la Dirección Xeral de Traballo de la Xunta de Galicia, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra otra Resolución de la Delegación Provincial de Traballo e Benestar Social que acordara imponer a dicha entidad, la multa de 501.000 ptas., por la comisión de una infracción laboral tipificada en el art. 8.1 de la Ley 8/88 en relación con los arts. 4.2.f) y 29.1 del Estatuto de los Trabajadores.
Los dos primeros motivos de impugnación que alega la Abogacía del Estado deben desestimarse,pues de una parte, quedó aclarado que la infracción sancionada era la prevista en el art. 8.1 de la Ley 8/88 -impago y retrasos reiterados en el pago del salario debido- y así se describió en el Acta y Resoluciones recurridas, por lo que resulta intrascendente que en la Resolución de la Delegación Provincial, por mero error material, se hiciera referencia al art. 6.1 de la precitada Ley; de otra parte, también resulta intrascendente el error nominal en que se incurrió por parte de la Administración demandada al consignar como órgano sancionado la Jefatura Provincial de Personal Laboral de Correos y Telecomunicación.
El tercero de los motivos de impugnación debe estimarse, pues si bien es cierto que los trabajadores contratados por la Administración de Correos sufrieron retrasos en la percepción de sus haberes entre un mes y cinco meses, quedó acreditado que ello vino motivado, en unos casos, porque la contratación laboral por parte de la Administración debe discurrir por un cauce procedimental reglado, que al ser el fijado en el R.D. 1465/1985 de 17 de julio, sobre contratación para la realización de trabajos específicos, impone una tramitación compleja con una fase de preparación, fiscalización y formalización, y posterior intervención crítica de las nóminas de salarios, que se complica en supuestos en el que como el de autos aún autorizándose la exención de aquellos trámites a excepción del de intervención crítica de las nómimas, a través de la contratación directa, el excesivo número de contratados -en este caso lo eran en número de
1.765 personas- suponen un plus de complejidad en la contratación; también se acredita que en los casos extremos de retraso en el pago de nóminas de 3, 4 y 5 meses (en este último supuesto se refiere, exclusivamente a dos trabajadores), ello viniera motivado por la coincidencia de la contratación con un desajuste funcionarial en sede de servicios centrales, que impidiera la normalización de los contratos. Esta circunstancia excluye la intencionalidad o malicia en el actuar de la Administración contratante, elemento subjetivo del injusto, de inexcusable concurrencia en el tipo infraccional que se considera que, como bien argumenta la demandante, mira al impedimento y consiguiente represión de enriquecimiento injusto que, sin duda, se derivaría para el empleador, extremo que la propia Administración demandante intentó paliar facilitando a los trabajadores cantidades a cuenta. Debe considerarse también que constituyendo bien jurídico protegido por el tipo infraccional, la protección del derecho al salario del trabajador, el propio tipo, exige que el impago o el retraso sea reiterado, circunstancia que aquí no se dio, por cuanto no debe confundirse tal término con el de afectación a un número elevado de trabajadores, y aún admitiendo la acepción de reiteración como incumplimientos sucesivos, por tramos mensuales, de la obligación de satisfacer los salarios, la paliación de tal efecto negativo con la percepción de cantidades a cuenta, expediente al que podían acogerse los trabajadores afectados, excluye del campo infraccional el retraso denunciado. Por todo lo razonado es procedente acoger el recurso y dejar sin efecto el Acta de Infracción y las Resoluciones recurridas.
No procede hacer mención de las costas procesales, por aplicación del art. 131 de la Ley Jurisdiccional".
Interpuesto recurso de apelación por el Letrado de la Xunta de Galicia formularon alegaciones las siguientes partes:
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La parte apelante, que es la Xunta de Galicia, solicita que se dicte sentencia revocando la apelada por cuanto la veracidad del acta sancionadora y la existencia del elemento culpabilístico, así como la atención a los criterios de graduación fijados en el art. 36.1 de la Ley 8/88, de 7 de Abril, acredita satisfactoriamente que la autoridad laboral sancionadora ha respetado el principio de proporcionalidad aludido.
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La Abogacía del Estado solicita una sentencia confirmatoria de la apelada, dando por íntegramente reproducidos los fundamentos de derecho y los hechos que en ella constan.
Cumplidos los trámites y prescripciones legales, se señaló para votación y fallo del mismo el día 20 de Noviembre de 1996, en cuya fecha ha tenido lugar.
Se aceptan los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida y además:
El objeto del recurso se centra en determinar la adecuación al ordenamiento jurídico de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 20 de enero de 1992, que estima el recurso interpuesto por excluir la intencionalidad o malicia en el actuar de la Administración contratante, elemento subjetivo del injusto de inexcusable concurrencia en el tipo infraccional considerado, así como que el abono de cantidades a cuenta palia o mitiga el enriquecimiento injusto a favor del empleador y el retraso, aún admitiendo la reiteración.
La doctrina de este Tribunal, el interpretar el art. 38 del Decreto 1860/75, sobre la eficacia probatoria de las actas de inspección, viene señalando de forma extractada, que la presunción de veracidad atribuida a las Actas de Inspección se encuentra en la imparcialidad y especialización que, en principio, debe reconocerse al Inspector actuante (sentencias, entre otras, de 18 de enero y 18 de marzo de 1991); presunción de certeza perfectamente compatible con el derecho fundamental a la presunción de inocencia (artículo 24.2 CE), ya que el citado artículo 38 se limita a atribuir a tales actas el carácter de prueba de cargo, dejando abierta la posibilidad de practicar prueba en contrario. Y es también reiterada la jurisprudencia de este Tribunal que ha limitado el valor atribuible a las Actas de la Inspección, limitando la presunción de certeza a sólo los hechos que por su objetividad son susceptibles de percepción directa por el Inspector o a los inmediatamente deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consignados en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones incorporadas a la misma (sentencia de 24 de junio de 1991). Doctrina que ha sido ratificada por la Sentencia de la Sección 1ª de esta Sala Tercera, de 18 de diciembre de 1995, dictada en el recurso extraordinario de revisión nº 6.904/92.
Los argumentos de la sentencia apelada van encaminados a demostrar la ausencia del elemento subjetivo del injusto, siendo de tener en cuenta que participa el derecho administrativo sancionador de los mismos principios culpabilistas del derecho penal, como es sabido desde que el Tribunal Constitucional en la inicial sentencia de 8.6.1981 y en posteriores resoluciones como en la sentencia 76/1990, dictada el 26 de abril, así lo declaró, abundando en la línea iniciada cuando declaraba aplicable a las infracciones administrativas la teoría general del delito, sin que ello suponga transplantarlos de forma automática, pues existen caracteres propios del ordenamiento administrativo necesitados de adecuación en este ámbito.
En el caso examinado, la Adminisstración sancionadora graduó la sanción en aplicación del principio de proporcionalidad -STS 14 de junio de 1985-, apreciando las circunstancias reflejadas en el art. 36.1 de la Ley 8/88, de 7 de Abril, y así la determinó en su grado mínimo, todo ello precisamente en atención a la entrega de cantidades a cuenta del salario y de la complejidad del tipo de contratación fijado en el Real Decreto 1465/85, de 17 de julio, por su tramitación y número de trabajadores objeto del mismo. Sin embargo, como ha declarado la jurisprudencia de este Tribunal, no procede sancionar por una infracción administrativa a quien obra sin culpabilidad o sin que pueda formularse reproche alguno al haber obrado con la diligencia necesaria, por lo que procede dejar sin efecto la sanción impuesta.
A este respecto, debe recordarse la doctrina de la sentencia de este Tribunal de 26 de diciembre de 1983 en donde se insiste en la necesidad de una prueba concluyente e inequívoca de que el sancionado es responsable de la infracción, y la posterior sentencia de 10 de febrero de 1986 que requiere la existencia del elemento de culpabilidad que sea atribuible a un autor.
En consecuencia, se confirman los criterios de la sentencia recurrida que reconoció como la Administración del Estado, sometida por mandato constitucional al derecho y a la ley, obró dentro de los límites que le era posible, procurando irrogar a los contratados el mínimo perjuicio, dada la complejidad burocrática de la contratación y el número de afectados, entregando cantidades a cuenta; elemento que excluye la posible falta de previsión que constituiría la base de una actuación culposa, por lo que debe concluirse que falta el elemento culpabilista que requiere cualquier manifestación del "ius puniendi" del Estado, como tuvo ocasión de señalar esta Sala en su sentencia de 12 de enero de 1996, reforzada por la ausencia de una prueba concluyente e inequívoca de que la Administración es responsable, debiendo evitarse convertir la responsabilidad sancionadora en una responsabilidad objetiva, por lo que ha de desestimarse el recurso de apelación, que anuló la sanción impuesta.
No se aprecian circunstancias para hacer una expresa imposición de costas conforme al art. 131 de la L.J.C.A.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación nº 7.484/92, interpuesto por el Letrado de la Junta de Galicia, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 20 de enero de 1992, que se confirma en su integridad, con la consiguiente anulación de las Resoluciones administrativas impugnadas. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en lapublicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública, el mismo día de su fecha, lo que certifico
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