STS, 20 de Mayo de 1996
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Número de Recurso | 1121/1993 |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de mil novecientos noventa y seis.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucia contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucia con sede en Sevilla, relativa a sancion de privación temporal de derechos como socio de hogar de pensionistas, formulado al amparo del motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento juridico y la jurisprudencia, habiendo comparecido la citada Junta de Andalucia y no habiendo comparecido sin embargo D. Santiago que habia sido emplazado en debida forma.
Con fecha 21 de marzo de 1992 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucia con sede en Sevilla se dictó Sentencia en cuyo fallo se estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Santiago contra la resolución del Gerente del Instituto Andaluz de Servicios Sociales de 9 de diciembre de 1988, desestimatoria de recurso de alzada formulado contra anterior resolución de la Delegación Provincial de Trabajo de Sevilla de 17 de noviembre de 1987, relativas ambas resoluciones a sanción de privación temporal de derechos como socio de hogar de pensionistas.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Junta de Andalucia mediante escrito de 19 de mayo de 1992, se anunció la preparación de recurso de casación.
Mediante Auto del Tribunal Superior de Justicia de Andalucia con sede en Sevilla de 23 de julio de 1992 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 7 de octubre de 1992 por la Junta de Andalucia se interpuso recurso de casación, basandose en el motivo 4º del artículo 95,1 de la Ley Jurisdiccional por infracción del ordenamiento juridico y la jurisprudencia.
No ha comparecido ante la Sala en concepto de recurrido D. Santiago que habia sido emplazado en debida forma.
Mediante Providencia de 25 de octubre de 1994 se admitió el recurso de casación interpuesto.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose el dia 14 de mayo de 1996 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Se discute en el presente recurso de casación la adecuación a Derecho de una Sentencia del Tribunal a quo que declaró disconforme con el ordenamiento juridico una sanción impuesta por la autoridad administrativa competente. Dicha sanción, confirmada en via administrativa, consistia en la privación durante seis meses de sus derechos como miembro de Hogar del Pensionista a un socio del mismo que se expresó en el curso de una discusión en terminos irrespetuosos para la Directora del centro, el cual depende de la Consejeria competente de la Junta de Andalucia.
La razón de decidir de la Sentencia consiste en resumen en que la sanción se impuso de acuerdo con lo dispuesto en el Estatuto de Centros de la Tercera Edad de Andalucia, aprobado por Orden de la Consejeria correspondiente de 28 de noviembre de 1985. Toda vez que dicha Orden es un reglamento independiente que no encuentra su fundamento en una norma con rango de ley, el Tribunal a quo entendió que se habia vulnerado el principio de reserva de Ley para la tipificación de infracciones y sanciones administrativas que consagra el articulo 25,1 de la Constitución. En consecuencia aquel Tribunal estimó el recurso del pensionista y declaró no conforme a Derecho la sanción impuesta.
Contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia recurre en casación la Junta de Andalucia, invocando un solo motivo al amparo del articulo 95,1,4º de la Ley Jurisdiccional por infracción por aplicación indebida del articulo 25,1 de la Constitución.
Entrando en el examen de las alegaciones de la Junta de Andalucia, éstas se reducen en sintesis a las dos siguientes. En primer lugar se alega que en el supuesto planteado se estaba ante una relación especial de sujeción en la que no pueden aplicarse del modo rigido habitual los principios constitucionales de tipicidad de las infracciones y sanciones. En segundo lugar se pretende por la Junta de Andalucia que en el caso de autos no se puede aplicar la doctrina común sobre los reglamentos constitucionales, pues tanto la Orden autonomica reguladora de la sanción como la Orden estatal anterior del mismo contenido son reproducción literal de las Resoluciones de la Dirección General de la Seguridad Social de 14 y 24 de noviembre de 1972. Se está, pues, según la Junta de Andalucia ante una normativa que es claramente pre-constitucional en cuanto a la regulación de la materia.
Desde luego este segundo argumento ha de ser desechado inmediatamente por la Sala, pues es claro que la Orden de la Consejeria competente de la Comunidad Autónoma de Andalucia de 28 de noviembre de 1985 es un reglamento post-constitucional, sin que deba formularse en este proceso declaración ninguna sobre la Orden estatal reguladora del mismo tema de 16 de mayo de 1985, sobre cuya aplicación no versa el presente proceso. En consecuencia, atendiendo al rango del reglamento aplicado, hay que plantearse la cuestión de si son aplicables los principios que establece en cuanto a las sanciones el articulo 25,1 de la Constitución.
Esto lleva a que deba examinarse en cambio con mayor profundidad la primera de las argumentaciones de la Junta de Andalucia antes citada, relativa a la aplicación de los principios de tipicidad en el seno de las relaciones especiales de sujeción. Se trata, desde luego, de una cuestión ampliamente controvertida y en la que debe tenerse en cuenta la variedad de situaciones juridicas que se encuadran dentro de la denominación de relación especial de sujeción.
En terminos generales existe dicha relación cuando no se contraponen una situación abstracta y generica de poder y otra igualmente general de deber de someterse a ese poder ejercido por el titular del mismo que constituye el otro sujeto de la relación. En contraposición a la alteridad que acaba de describirse, que es en definitiva la propia de una relación general de sujeción que se dá entre los poderes públicos y el comun de los ciudadanos, en las relaciones especiales de sujeción existe un acto, expresión de la voluntad del particular, en virtud del cual se somete a una reglamentación especifica, en la cual se establecen unos poderes o más bien unas potestades concretas cuyo ejercicio debe soportar aquel sujeto.
Ahora bien, como se ha dicho más arriba, las relaciones especiales de sujeción incluyen supuestos diversos. Puede tratarse de la adquisición de un status, como sucede en los supuestos citados de forma clasica por la doctrina cientifica a propósito de la adquisición de las condiciones de funcionario, de escolar sometido a la disciplina de un centro academico, o de recluso en un centro penitenciario. Posiblemente a estos supuestos clasicos debe añadirse el de colegiación en una organización profesional, dándose entonces un acto de admisión en el colectivo profesional correspondiente, acto de la autoridad colegial en virtud del cual se atribuye el status al particular quedando éste obligado al cumplimiento de la normativa aplicable al colectivo.Pero desde luego no son los casos citados los unicos en que se produce una relación especial de sujeción. Junto a ellos hay que tener en cuenta otros supuestos en los cuales la relación dá lugar a una inmediación mayor entre quien ejerce las potestades y quien se encuentra sujeto a ellas de modo especial o especifico. Sin duda podrian incluirse en este otro tipo de relaciones especiales de sujeción los casos de inclusión en grupos de numero reducido a los que se aplica una normativa especifica, de lo que pueden encontrarse ejemplos en las inscripciones en Registros administrativos de caracter constitutivo.
Pero existen otros supuestos en los que la inmediación es aún mayor cuando la relación especial de sujeción supone la convivencia inmediata bajo una autoridad determinada en un centro especifico. En tales casos la disciplina interna del centro es el bien juridico cuya protección debe asegurarse ante todo, pues de él depende la convivencia de las diferentes personas.
A juicio de la Sala debe considerarse fuera de duda que el supuesto estudiado en el presente proceso responde a las caracteristicas del ultimo tipo de relación especial de sujeción antes descrito. Pues en el caso de autos estamos ante un acto administrativo cuyo fin era ejercer una medida disciplinaria para asegurar la convivencia entre los pensionistas. Es a la vista de esta situación como hay que pronunciarse sobre si se aplican a la normativa reguladora los principios de tipicidad de las infracciones y sanciones que consagra el articulo 25,1 de la Constitución.
Ciertamente constante y reiterada doctrina del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, cuya cita es excusada por sobradamente conocida, vienen aplicando los principios de tipicidad aludidos a las relaciones generales de sujeción. Mucho más dudoso es en nuestro derecho la aplicación de estos principios en las relaciones especiales de que se viene hablando, pues ni siquiera es unánime que se exijan rigurosamente en las relaciones especiales de sujeción más clasicas y de inmediación más difusa entre unos sujetos y otros, como sucede en los casos de los funcionarios y de algunos colectivos de profesionales. En otros supuestos la jurisprudencia ha efectuado las oportunas previsiones distinguiendo entre la necesidad de que por ley de forma generica se consideren ilícitas ciertas conductas y el requisito de que en la especificación del tipo de la infracción y de la sanción deba mantenerse rigurosamente la reserva de ley. Pues de ciertas corrientes de doctrina jurisprudencial bien asentadas se deduce que la ultima precisión del tipo puede hacerse por norma reglamentaria.
Nada obsta a que este planteamiento de la doctrina jurisprudencial sea el que convenga a unas relaciones especiales de sujeción en las cuales la inmediación de los sujetos no se produzca en un grado máximo. Pero entiende la Sala que ni siquiera esta doctrina que admite una gradación del rango reglamentario en la fijación de los tipos es aplicable a aquellos casos como el presente en el que se trata de asegurar la convivencia en un establecimiento y en el que la relación especial de sujeción no es sino la formulación juridica que conviene a las condiciones que se dan en una completa inmediatividad entre los miembros del colectivo.
Ha de tenerse en cuenta que si bien en el caso de autos se ha aplicado una normativa aprobada por la Comunidad Autónoma, la promulgación de dicha normativa no era totalmente indispensable, pudiendo haberse tratado de un reglamento de régimen interior del centro que ni siquiera hubiera sido objeto de publicación y respecto al cual no hubiera sido procedente plantearse la cobertura de una norma reglamentaria. Por otra parte es obvio que en el proceso que debe resolverse el sujeto sancionado aceptó expresamente las condiciones que permitieron su integración en el Hogar y por ello las normas de disciplina interna del mismo.
No se oculta a la Sala que para una persona de avanzada edad el bien juridicamente protegido, es decir, la plenitud de derechos como miembro del establecimiento, puede tener notable importancia. Pero en la interpretación del ordenamiento vigente ha de prevalecer el criterio de protección del bien juridico de la convivencia, el cual se asegura mediante unas normas disciplinarias internas que no hubieran tenido que ser necesariamente publicadas como reglamento.
En consecuencia entiende la Sala que en el presente supuesto no es procedente aplicar, dadas las caracteristicas de la relación especial de sujeción, los principios constitucionales de tipicidad de las infracciones y sanciones habida cuenta de que la materia no resultaba de obligada regulación mediante reglamento.
Procede por tanto estimar el presente recurso y declarar que ha lugar a la casación de la Sentencia impugnada.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia.Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y comun aplicación.
Que acogemos el unico motivo de casación invocado, por lo que debemos estimar y estimamos el presente recurso y declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada; que en cuanto al proceso ante el Tribunal a quo desestimamos el recurso contencioso administrativo y declaramos ser conformes a Derecho los actos administrativos recurridos; que no hacemos declaración especial sobre las costas del presente proceso.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.- Rubricado.
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