STS, 18 de Junio de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Junio 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación nº 14031/91 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado, contra la sentencia dictada con fecha 18 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, en el recurso nº 28345, sobre sanción; siendo parte apelada D. Marcelino , representado por el Procurador D. Enrique Sorribes Torra.
D. Marcelino interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 28345 contra la sanción de multa impuesta por el Ministro de Economía y Hacienda el 18 de julio de 1986, y contra la resolución del mismo de 24 de marzo de 1987 que desestimó el recurso de reposición interpuesto contra aquélla. En su escrito de demanda, de 3 de octubre de 1988, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "de acuerdo con los pedimentos de esta parte, anulando la resolución recurrida y ordenando la devolución a mi poderdante del importe de la multa, 650.000-- ptas. en fecha 9 de marzo de 1987, con los intereses devengados a mi favor durante el tiempo en que se tramita el presente contencioso".
El Abogado del Estado contestó a la demanda el 16 de febrero de 1989 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "que desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho".
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, dictó sentencia con fecha 18 de octubre de 1990, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo impuesto por el Procurador Sr. Sorribes Torra, en nombre y representación de Don Marcelino , contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de fecha 18 de Julio de 1.986 y la resolución ministerial de 23 de Marzo de 1.987 -ya descritas en el primer fundamento de Derecho de esta Sentencia-, debemos declarar y declaramos tales resoluciones contrarias a Derecho, y en su consecuencia, las anulamos, por estar prescrita la infracción sancionada en ellas; y ordenamos la devolución al recurrente del importe de la multa satisfecha, con los intereses legales desde la fecha del pago; sin hacer condena en costas".
Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal de la Administración el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 14031/91, solicitando en su escrito de alegaciones la revocación de la misma.
El apelado solicitó por su parte en su escrito de alegaciones la confirmación de la sentencia.Sexto.- Por Providencia de 9 de abril de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 10 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.
El Abogado del Estado interpone el presente recurso de apelación número 14031 de 1991 contra la sentencia dictada el 18 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Segunda) que, al estimar el recurso número 28345 de 1987, anuló la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de fecha 18 de Julio de 1.986 y la resolución ministerial de 23 de Marzo de 1.987, mediante las cuales se impuso a Don Marcelino una multa de 650.000 pesetas, como autor de una infracción prevista en el artículo 43.6.i) de la Ley 33/1984, de 2 de agosto, de Ordenación del Seguro Privado, infracción consistente en haber opuesto resistencia a la Inspección de Seguros en el cumplimiento de sus funciones.
La sentencia apelada estimó que había prescrito la acción administrativa para castigar la infracción, por haber estado paralizado el procedimiento durante un período superior a dos meses. Justificó su fallo con los siguientes fundamentos jurídicos:
"SEGUNDO.- En efecto, como consta en el expediente administrativo, la entidad 'Unión Madrid, S.A.' fue objeto de una inspección ordenada el 27 de Febrero de 1.985 por la Dirección General de Seguros, con el resultado que refleja el acta de 12 de abril siguiente firmada por el hoy recurrente y los dos Inspectores, quienes establecieron como conclusión final que dicha Entidad se encontraba al cierre del ejercicio 1.983 irregularmente gestionada y en estado económico de manifiesta insolvencia no subsanada el 31 de Diciembre de 1.984, haciendo constar además que no se había suspendido la emisión de nuevas pólizas como ordenó el Centro Directivo en Febrero de 1.983, y que en el transcurso de la visita de inspección el Presidente y Secretario habían tratado de ocultar la realización de nuevas operaciones de seguro, no sólo desde aquella fecha sino también desde su llegada al Consejo de Administración el 19 de Julio de 1.984.
[...]
Entre los motivos de impugnación que se esgrimen en la demanda de este recurso contencioso-administrativo, hay que decidir en primer lugar sobre la prescripción que alega el actor de la infracción sancionada, pues aunque no la invocase en vía administrativa, constituye un medio extintivo de la obligación de responder de los hechos atribuidos al mismo y, como tal, un argumento o fundamento jurídico más de defensa frente a los actos administrativos impugnados, que no se opone a la prohibición del art. 79 de la Ley Jurisdiccional referida únicamente a hechos o cuestiones nuevas, según declara la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de Abril de 1.984. Y con respecto a la prescripción, es doctrina jurisprudencial contenida en recientes sentencias, que para los supuestos en que la normativa sancionadora de carácter administrativo no señala plazo específico de prescripción de las infracciones de tal naturaleza, - como ocurre con la Ley 33/1.984, de 2 de Agosto, en que se ampara la sanción impuesta-, debe aplicarse el plazo de dos meses que establece el art. 113 del Código Penal para las faltas, porque cualquier infracción administrativa tiene siempre menor entidad que la infracción penal más leve constitutiva de falta, plazo que, lo mismo que en derecho penal, se interrumpe desde que el procedimiento se dirija contra el culpable, pero vuelve a correr de nuevo desde que se paralice el expediente sancionador (sentencias de 5 de Octubre de
1.987, 16 de Enero, 22 de Enero y 6 de Febrero de 1.990).
La parte actora funda la prescripción alegada -sobre la que no se pronuncia ni hace objeción alguna el Sr. Abogado del Estado al contestar la demanda-, en que por dos veces estuvieron paralizadas las actuaciones administrativas durante más de dos meses, una desde que formuló alegaciones contra el acta de la Inspección el 25 de Abril de 1.985 hasta que se le notificó el 20 de Agosto la incoación del expediente y otra desde que presentó el pliego de descargos el 18 de Octubre de 1.985 hasta que se formalizó la propuesta de resolución el 3 de Junio de 1.986. Ahora bien, en el primer periodo no puede considerarse que hubo paralización puesto que según consta en el expediente se siguieron los trámites de informe del Jefe de Servicio de la Inspección y dictamen de la Comisión de Inspecciones, de fechas 2 y 5 de julio de 1.985 sobre aprobación del acta, comunicación a la Entidad expedientada que estaba incurso en causa de disolución y propuestas para incoar los expedientes, sin embargo, durante el segundo periodo de tiempo que media entre la contestación al pliego de cargos por el actor Sr. Marcelino y la formulación de la propuesta de resolución del expediente sancionador, prolongado más de siete meses, no hay constancia de que se practicara actuación alguna con eficacia interruptora del plazo de prescripción, por lo que ha de entenderse prescrita la infracción imputada, quedando sin viabilidad legal la sanción impuesta en las resoluciones recurridas, que han de ser anuladas por esa razón sin necesidad de entrar a conocer de la cuestión de fondo, y en consecuencia procede estimar el presente recurso con devolución al recurrente de la multa satisfecha, más los intereses legales desde la fecha en que fue pagada".
El recurso de apelación del Abogado del Estado sostiene, por el contrario, que "a partir del momento de la iniciación del expediente no juega el instituto de la prescripción, sino el de la caducidad, que tiene una eficacia bien distinta". A juicio del Sr. Abogado del Estado, la caducidad se produce sólo cuando ha transcurrido con exceso el plazo de seis meses de tramitación de los expedientes, al que se refiere el artículo 61.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (en defecto de plazos especiales); no tiene necesariamente carácter anulatorio de la resolución dictada al término del expediente y, finalmente, requiere la interpelación de adverso y el ulterior transcurso de otros tres meses.
El plazo de prescripción de las infracciones administrativas (al margen de cuál sea su duración, en cada caso) se interrumpe mediante la incoación del expediente sancionador, siempre que de éste se dé conocimiento al interesado. Ese mismo plazo -es decir, el plazo de prescripción de las infracciones, y no el de caducidad al que se refiere el Abogado del Estado- se reanuda si el procedimiento sancionador administrativo se paraliza infundadamente, esto es, por causa no justificada ni imputable a la persona contra quien se dirige. Para que la reanudación surta efecto no es necesaria la interpelación del expedientado a la Administración (sería paradójico exigir a aquél que pidiese el cese de una pasividad administrativa que juega a su favor) y, desde luego, la paralización del expediente sancionador por tiempo superior al legalmente previsto para que la infracción prescriba da lugar a la nulidad de la sanción finalmente impuesta. Esta era la doctrina predominante del Tribunal Supremo en el momento en que tuvieron lugar los hechos, doctrina que -ante la inexistencia de un régimen normativo claramente perfilado- recogían las sentencias citadas en la ahora apelada y otras coetáneas como la de 9 de mayo de 1989 ("la paralización del procedimiento por tiempo superior al marcado para que la prescripción se produzca da lugar a la nulidad de la sanción que se imponga"), o la de 11 de mayo de 1989 ("la prescripción también opera cuando, una vez incoado el procedimiento, el mismo queda paralizado durante el plazo prescriptivo").
Por lo demás, esta doctrina ha sido expresamente recogida como "principio de la potestad sancionadora" por el artículo 132.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al disponer que "interrumpe la prescripción [de las infracciones administrativas] la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable". Es claro, pues, que el instituto de la prescripción desempeña un papel relevante en estos casos, aplicándose los plazos que correspondan para considerar prescrita la infracción cuando el procedimiento sancionador ha sufrido paralizaciones infundadas. Todo ello con independencia de la posible concurrencia de la caducidad del expediente sancionador, institución que tiene otros rasgos y que viene regulada por el artículo 43.4 de aquella Ley, completado por los artículos 6.2 y 20.6 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (Real Decreto 1398/11993, de 4 de agosto), sobre cuyos preceptos no es necesario hacer aquí análisis alguno pues ni por razón del tiempo ni por razón de su contenido son aplicables al caso de autos.
El Abogado del Estado no discute que el plazo de prescripción aplicable a la infracción cometida fuera el reconocido por la sentencia (dos meses, en defecto de otra norma legal expresamente aplicable). Como quiera que, según aquélla pone de relieve, el procedimiento sancionador se paralizó sin motivo por tiempo superior a aquel período, la aplicación de la doctrina antes expuesta conduce a la desestimación del recurso. No procede, finalmente, la imposición de las costas, al no concurrir temeridad o mala fe.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación número 14031 de 1991, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada el 18 de octubre de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Segunda) en el recurso número 28345 de 1987. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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