STS, 28 de Diciembre de 1999
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 463/1998 |
| Fecha de Resolución | 28 de Diciembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario", representada por el Procurador Sr. Martínez Díez y bajo dirección letrada, contra determinados preceptos del Real Decreto 1930/1998, de 11 de Septiembre, por el que se desarrolla el régimen sancionador tributario, en el que aparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
Publicado en el Boletín Oficial del Estado del 12 de Septiembre de 1998 (B.O.E. nº 219) el Real Decreto 1930/1998, de 11 de Septiembre, de desarrollo del régimen sancionador tributario, la Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario formuló, mediante escrito presentado en 12 de Noviembre siguiente, recurso contencioso-administrativo en impugnación directa de sus arts. 4º, 5º, 35 ap. 3, 37 ap. 3 y Disposición Final Primera. Admitido a trámite, publicados el anuncio pertinente y reclamado el expediente, la referida Asociación formuló demanda en la que interesó de la Sala Sentencia por la que fueran declarados nulos los preceptos de referencia.
Conferido traslado a la representación del Estado, contestó esta la demanda, oponiéndose al recurso deducido de contrario y solicitando de la Sala sentencia por la que se declarara la inadmisión del recurso por falta de legitimación de la Asociación recurrente y, subsidiariamente su desestimación, por ajustarse a Derecho los preceptos impugnados.
Formuladas por las partes los correspondientes escritos de conclusiones, en que ambas se ratificaron en las posiciones respectivamente mantenidas en sus escritos de demanda y de contestación, fué señalada, para votación y fallo, la audiencia del 15 de los corrientes, en que tuvo lugar la referida actuación procesal.
Se impugnan, mediante este recurso contencioso administrativo directo, los preceptos anteriormente destacados -antecedente primero- del Real Decreto 1930/1998, de 11 de Septiembre, que desarrolla el régimen sancionador tributario e introduce las adecuaciones necesarias en el Real Decreto 939/1986, de 25 de Abril, por el que se aprobó el Reglamento General de la Inspección de los Tributos, impugnación llevada a cabo por la "Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario".Es esta entidad una Asociación voluntaria, cuya finalidad primordial, según sus Estatutos -art. 3º, párrafo 1º-, "consiste en velar y promover la adecuación a las exigencias del Estado de Derecho de la normativa legal y reglamentaria y de las actuaciones de los poderes públicos en materia tributaria, en lo que se refiere a la debida observancia por los mismos de los principios, derechos y garantías constitucionales, desde la perspectiva del ejercicio de la Abogacía, sin perjuicio de las competencias y funciones de los Colegios de Abogados y del Consejo Superior de la Abogacía".
Es con fundamento en estos fines y objetivos esenciales de la Asociación y de conformidad con lo establecido en los arts. 28 y 32 y concordantes de la Ley Jurisdiccional todavía aplicable al caso -hoy art. 19 de la vigente-, con el que esta Asociación se considera legitimada para la impugnación acabada de mencionar. Por contra, la representación del Estado, como primer motivo de oposición, aduce la falta de legitimación de la misma, habida cuenta que, no obstante la amplitud con que este presupuesto de la pretensión ha sido configurado por la doctrina constitucional y la jurisprudencia de este Tribunal, siempre será exigible, a quien pretenda la anulación de una disposición general, la existencia de un interés legítimo -art. 28.1.a) de la mencionada Ley- no confundible con un mero interés en la legalidad y, además, no autoatribuible en unos Estatutos, aparte, tratándose de la impugnación de una disposición general -arts.
28.1.b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable y 19.b) de la vigente- la exigencia de que esta afecte a la Asociación en forma diferenciada al interés de los asociados.
Planteada así la cuestión relativa a la legitimación de la recurrente, importa recordar que, según reiterada doctrina constitucional y jurisprudencia de esta Sala -SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997 y SSTS de 12 de Febrero de 1996, 13 de Marzo de 1997 y 8 de Febrero de 1996, 13 de Marzo de 1997 y 8 de Febrero de 1999-, después de la Constitución y a la luz de su art. 24.1, el interés directo previsto en la Ley Reguladora de esta Jurisdicción aquí aplicable -art. 28.1.a)- como presupuesto para que la pretensión contencioso-administrativa pueda ser actuada en juicio y examinada en la sentencia, se ha visto sustituido por el más amplio de "interés legítimo", derivado de la relación unívoca existente entre el sujeto y el objeto de la referida pretensión -acto o disposición impugnados- e identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica. o desventaja, derivadas de la reparación pretendida; beneficio o perjuicio el expresado que puede ser actual o futuro, pero que, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento, y recordar, asimismo, que, después de la Norma Fundamental, esta configuración de la categoría procesal examinada habría de servir también para la impugnación directa de las disposiciones de carácter general y no la obsoleta que derivaba del ap. b) del mismo precepto, o, lo que es igual, que para la impugnación de una de esas disposiciones era también aplicable, como regla común de legitimación, la del ap. a) del mencionado art. 28 y no la legitimación corporativa que exigía ese ap. b).
La vigente Ley Jurisdiccional -art. 19.1.a)-, siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos -actuación- y disposiciones, reconoce legitimación a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo" y, al propio tiempo, a "las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el art. 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos". Del mismo modo, y en el ámbito administrativo, el art. 3
1.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, LRJAP y PAC, considera "interesados" para promover un procedimiento administrativo a quienes lo hagan como "titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos".
Pero, pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimación popular, que solo en los casos "expresamente" contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el art. 19.1.h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en auto de 21 de Noviembre de 1997, dictado a propósito del recurso directo interpuesto por la aquí recurrente "Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario" contra el Real Decreto 828/1995, de 29 de Mayo, por el que se aprobó el Reglamento del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, declaró la imposibilidad de reconocer ese interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, como era la que derivaba del art. 3º de sus Estatutos y es la que se aduce en el supuesto aquí controvertido, por cuanto hacerlo equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general, y más aun cuando esa autoatribución de legitimación no añadiría ningún elemento diferenciador con el interés de los demás potenciales contribuyentes y cuando la mera condición de sujeto pasivo de un Impuesto, o de sujeto pasivo de un procedimiento tributario, si bien es suficiente para impugnar el acto tributario concreto o la actuación administrativa-tributaria de que se trate,no lo es para impugnar disposiciones reglamentarias, como las entonces y ahora recurridas, a menos que se reconozca que la mera condición de "posible" sujeto pasivo del tributo a que se refiera la disposición a recurrir habilita para su impugnación jurisdiccional directa a modo de cautela o previsión para el caso de que en el futuro "pudiera" afectar y, por ende, "interesar" al recurrente.
Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea "concreto", es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral-, afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional -Auto núm. 327/1997, de 1º de Octubre, F.J. 1º- es preciso que la anulación pretendida "produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto" en el recurrente. En este sentido, y como viene a reconocer la Asociación actora en su escrito de conclusiones al responder a la objeción de la representación del Estado de que la disposición impugnada no afecta a la Asociación de forma diferenciada al interés de sus asociados, ese interés sería solo el que podría afectar a cualquier potencial sujeto pasivo, pues la Asociación, como cualquiera de estos, "se verá necesariamente afectada o puede verse por la disposición impugnada". (sic).
Por último, y para cerrar el razonamiento sin profesar un criterio contrario a la interpretación de los requisitos de admisibilidad del recurso conforme al principio "pro actione", de manera no formalista y de forma favorable a la producción del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos sin indefensión a que responde el art. 24.1 de la Constitución, ha de añadirse que una cosa es que una Asociación, constituida para al defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera finalidades no delictivas, sin más límites que los especificados en el art. 22 de la Constitución, resulte legitimada plenamente para impugnar una disposición de carácter general y rango inferior a la Ley cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se infiere, con toda claridad, del art. 19.1.aps. a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción actualmente en vigor, y otra bien diferente que, como se desprende del anteriormente transcrito art. 3º de los Estatutos de la aquí recurrente, se trate de una Asociación exclusivamente constituida para impugnar disposiciones reglamentarias en el ámbito tributario, cuyo único "interés" no podría nunca sobrepasar el genérico y no concreto predicable de cualquier posible sujeto pasivo de un tributo.
Por las razones expuestas, unidas a la necesidad de mantenimiento del principio de unidad de doctrina con la recogida en los autos de esta Sala de 21 de Noviembre de 1997 y 5 de Marzo de 1998, dictados en el incidente de alegaciones previas del recurso contencioso- administrativo -59/95-deducido por la misma Asociación contra el Reglamento del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales que aprobó el Real Decreto 828/1995, de 29 de Mayo, se está en el caso de declarar inadmisible el recurso, de conformidad con lo prevenido en el art. 82.b) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable -hoy art. 69.b) de la vigente- y sin que sean de apreciar méritos para un particular pronunciamiento sobre costas a tenor de lo establecido en el art. 131.1 de la referida Ley Jurisdiccional -actualmente, art. 139.1 de la vigente-.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la "Asociación de Abogados Especialistas en Derecho Tributario" contra determinados preceptos del Real Decreto 1930/1998, de 11 de Septiembre, por el que se desarrolla el régimen sancionador tributario, sin hacer especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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