STS, 18 de Noviembre de 1998
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 9347/1990 |
| Fecha de Resolución | 18 de Noviembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera, el recurso de apelación nº 9347/90 interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE PALMA DE MALLORCA, representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas, contra la sentencia nº 351 dictada con fecha 21 de julio de 1.990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre regulación coordinación de competencias municipales en materia de transportes públicos de viajeros; siendo parte apelada la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LAS ISLAS BALEARES, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos.
1.- El Procurador D. José Luis Nicolau y de Montaner, en nombre y representación del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 52/1.989, de 27 de abril, de la Consellería de Trabajo y Transportes de dicha Comunidad Autónoma, por el que se regula la coordinación de las competencias municipales en materia de transportes públicos regulares de viajeros, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "estimando este recurso y declarando nulo, anulando y dejando sin efecto el Decreto 52/1.989, de 27 de abril, de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por el que se regula la coordinación de las competencias municipales en materia de transportes públicos regulares de viajeros con los de la Comunidad Autónoma, por ser contrario al ordenamiento jurídico vigente, con expresa imposición de las costas procesales a quienes se oponga a tan justa pretensión".
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- El Procurador D. José Luis Nicolau Rullán, en nombre del Ayuntamiento de Manacor, interpuso igualmente recurso contencioso-administrativo contra la disposición citada alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentación jurídica que estimó aplicables y suplicando a la Sala dictase en su día sentencia "por la que estimando la presente demanda se declare la nulidad del Decreto 52/1989, de 27 de abril, de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por el que se regula la coordinación de las competencias municipales en materia de transportes de viajeros, por ser el mismo contrario al ordenamiento jurídico, con expresa imposición de las costas procesales".
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- Por Auto de 20 de septiembre de 1.989 se habían acumulado ambos recursos, en los que el Letrado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares presentó escrito contestando a las demandas oponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación y suplicando sentencia "por la que se desestimen los recursos interpuestos con expresa imposición de las costas a las partes recurrentes".
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- Evacuado el trámite de conclusiones la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia con fecha 21 de julio de 1.990, cuya partedispositiva es como sigue: "FALLAMOS Que desestimando el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto en Autos acumulados 275 y 319 de 1989, por las representaciones de los Ayuntamientos de Palma de Mallorca y Manacor, debemos declarar y declaramos que el Decreto impugnado 52/89 de 27 de abril se adecúa a Derecho y, en su consecuencia, lo confirmamos, sin hacer expresa imposición de costas procesales".
Contra la anterior resolución se interpuso por la representación del Excmo. Ayuntamiento de Palma de Mallorca el presente recurso de apelación nº 9.347/90, en el que instruidas las partes y presentados los respectivos escritos de alegaciones se señaló para su deliberación, votación y fallo el día 3 de junio de 1.998, en que han tenido lugar.
Se nombró Ponente al Excmo. Sr. D. Claudio Movilla Álvarez y se señaló el presente recurso de apelación para deliberación, votación y fallo el día 3 de Junio de 1998, en que tuvieron lugar dichos actos procesales. Habiendo fallecido el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Movilla Álvarez, por providencia de 1 de Septiembre de 1998, se designó para la redacción de la sentencia acordada por la Sala al Excmo. Sr. D. Fernando Cid Fontán, a quien pasaron las actuaciones a tal efecto.
Nos encontramos en el presente recurso de apelación ante una cuestión puramente jurídica y nada pacífica, en cuanto que la materia que nos ocupa, la decisión de si la falta de informe del Consejo de Estado cuando se trata de Reglamentos Autonómicos es o no causa de nulidad de pleno derecho, cuestión que ha dado lugar a infinidad de sentencias contradictorias de los diferentes órganos jurisdiccionales e incluso del Tribunal Supremo en sus diferentes Secciones, que se han pronunciado con insistencia en ambos sentidos y así se puede citar un núcleo numerosos de sentencias del Tribunal Supremo que aconsejan la tesis del carácter preceptivo del informe del Consejo de Estado en la tramitación de Reglamentos Autónomicos, entre las que podemos citar las sentencias de 16-12-1986 (RA 8111); 23-10-1987 (RA 7394) y 18-3-1988 (RA 2481) entre otras muchas; frente a la corriente contraria, que sostiene no ser preceptivo el informe del Consejo de Estado en el procedimiento de elaboración de los Reglamentos Autonómicos, entre las que podemos citar, las sentencia del Tribunal Supremo de 7-5-1987 (RA 5241); 12-5-1987 (RA 5258); 17-2-1988 (RA 1184); 21-6-1988 (RA 4410), entre otras muchas.
Tal cuestión ha sido resuelta recientemente en dos sentencias del Pleno Tribunal Constitucional, una de fecha 23-9-1990 (RTC 199056), en la que a modo de "obiter dicta" en su Fundamento de Derecho 37 se dice que "El Consejo de Estado, pese a la dicción literal del artículo 107 de la Constitución Española, que se refiere a él como órgano consultivo del Gobierno, tiene en realidad el carácter de Órgano del Estado, con relevancia constitucional, al servicio de la concepción del estado que la propia Constitución establece. Así resulta de su composición (Artículos 7 y 9 h ) L.O.C.E. y de sus funciones consultivas que se extienden también a las Comunidades Autónomas, según prevén explícitamente en el diseño competencial a que se remite la Norma Fundamental, realizado por los artículos 20 a 23 de la
L.O.C.E.". De una manera mucho más precisa y terminante, la cuestión planteada ha sido resuelta en la sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 26 de Noviembre de 1992 (RTC 1992ª204), en la que se examina como problema de fondo la cuestión relativa al carácter preceptivo o voluntario del informe del Consejo de Estado en la tramitación de los reglamentos Autonómicos cuando tengan asumidas las competencias con carácter exclusivo, estableciéndose como conclusión en su Fundamento de Derecho nº 5, que por lo que aquí respecta, "no solo hay que reconocer las competencias de las Comunidades Autónomas para crear, en virtud de sus potestades de autoorganización, órganos consultivos propios de las mismas características y con idénticas y semejantes funciones a las del Consejo de Estado, sino por la misma razón, estimar posible constitucionalmente la sustitución del informe preceptivo de éste último por el de un órgano superior consultivo autonómico, en relación al ejercicio de las competencias de la respectiva Comunidad en tanto que es una especialidad derivada de su organización propia". Añadiendo "pero, si es preciso reconocer esa posibilidad de sustitución, también es necesario afirmar que en donde o en tanto semejantes órganos consultivos autonómicos, dotados de las características de organización y funcionamiento que aseguren su independencia, objetividad y rigurosa cualificación técnica, no existan, es decir, en aquellas Comunidades Autónomas que no cuenten con esta especialidad derivada de su organización propia, las garantías procedimentales mencionadas exigen mantener la intervención preceptiva del Consejo de Estado, en tanto que órgano al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece".
La tesis establecida por el Tribunal Constitucional en dichas sentencias, han venido a confirmar lo ya dicho por las sentencias de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo de 24 de Noviembre de 1989 (RA 19923953) que recoge la anterior de 17 de Febrero de 1988, cuando establece que la emisióndel Dictamen del Consejo de Estado es voluntario para la Generalidad de Cataluña, dado que la misma ha creado su propio organismo consultivo y el Dictamen está emitido por la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad; así también lo establece la sentencia de la Sala Tercera, Sección 4ª de 15 de diciembre de 1989 (RA 1990 2901), confirmando la sentencia de la Sala de Revisión de 24 de diciembre de 1989, al declarar eficaz un Reglamento en el que el dictamen del Consejo de Estado había sido sustituido por la Comisión Jurídica Asesora de la Generalidad, y para concluir con la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 6ª de 2 de Febrero de 1995 (RA 19951092), que establece que el Dictamen del Consejo de Estado, con carácter preceptivo, puede ser sustituido en la aprobación de un Reglamento Autonómico dictado en desarrollo de una Ley, cuando en el procedimiento de declaración de dicha norma haya mediado consulta de órgano homologable al Consejo de Estado, dotado de características orgánicas y funcionales semejantes a éste. De todo lo expuesto se desprende de modo inequívoco, que el Dictamen del Consejo de Estado es preceptivo en el procedimiento de elaboración de un Reglamento Autonómico que desarrolla una Ley que sea de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, cuando dicha Comunidad Autónoma no tenga constituido un órgano superior consultivo propio análogo en garantías, independencia y objetividad al Consejo de Estado.
El Consejo Consultivo de las Islas Baleares fue creado por la Ley 5/1993, y por tanto no ofrece la menor duda que cuando se elaboró el proyecto del Decreto 52/1989 de 27 de abril de la Consellería de Trabajo y Transportes de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, que regula la coordinación de las competencias municipales en materia de Transportes Públicos Regulares de Viajeros con las de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, materia sobre la que tiene asumida competencia exclusiva dicha Comunidad en Transportes Terrestres que discurran por el territorio de la Comunidad, al no existir en aquella época el Órgano Consultivo Superior creado al efecto, con características y funciones análogas al Consejo de Estado, resultaba preceptivo el informe del Consejo de Estado y era insuficiente el informe del Secretario General Técnico de la Consellería y en consecuencia procede declarar la nulidad del Reglamento impugnado por incurrir en el defecto de omisión del trámite preceptivo de pedir el Dictamen del Consejo de Estado que produce el vicio de invalidez por defecto en la elaboración del Reglamento y procede en consecuencia la estimación del recurso de apelación que examinamos y la revocación de la sentencia apelada por no ser conforme a derecho.
No concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el Art. 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas, ni de la de primera instancia, ni de las del presente recurso de apelación.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que ESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Palma de Mallorca, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, con fecha 21 de Julio de 1990, recaída en los recursos acumulados números 275/89 y 318/89, y REVOCANDO dicha sentencia ESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca y el Ayuntamiento de Manacor contra el Decreto Autonómico 52/1989 de 27 de abril, ANULAMOS dicho decreto por falta del Dictamen Preceptivo del Consejo de Estado, sin hacer una expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO CID FONTÁN, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.
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