STS, 8 de Octubre de 1994
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 3830/1991 |
| Fecha de Resolución | 8 de Octubre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de apelación que, con el nº 3830/91, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 15 de diciembre de 1990 en el recurso contencioso-administrativo nº 17.406, deducido en su día por el representante procesal de la entidad PRODIECU S.A. contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 26 de junio de 1986 y 30 de diciembre del mismo año, confirmatoria ésta en reposición de la primera, por las que se sancionó a la indicada entidad PRODIECU S.A. con la multa de dos millones de pesetas además del cierre de sus establecimientos ya ordenado en el expediente 13.811 por infracción tipificada y sancionada en el Real Decreto 444/1977, de 11 de marzo, en relación con el Reglamento de Juego mediante Boletos de 24 de abril de 1981.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó, con fecha 15 de diciembre de 1990, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 17.406, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Abogado del Estado, que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la Administración General del Estado representada y defendida por el Abogado del Estado.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo el Abogado del Estado, en la representación que el es propia, por escrito en el que después de manifestar cuanto estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, revoque la sentencia apelada y, en consecuencia, confirme íntegramente los actos administrativos impugnados por ser conformes con el ordenamiento jurídico.
Se señaló para votación y fallo el día 27 se septiembre de 1994, previa notificación a laspartes, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.
Constituye objeto del presente recurso de apelación la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional de 15 de diciembre de 1990, que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la entidad mercantil "Prodiecu S.A.", contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 26 de junio de 1986 y 30 de diciembre de 1986, esta última resolutoria del recurso de reposición deducido contra la anterior, que imponen a dicha entidad la sanción administrativa de multa de 2.000.000 de pesetas, además del cierre de sus establecimientos, por venta de cupones en combinación con el sorteo de la ONCE, habiéndose intervenido en Madrid cupones o boletos por valor facial de 10.100 pesetas, por considerarse infracción de los artículos 1 y 5 del Real Decreto 444/77, de 11 de marzo, y los artículos 1,2.2 y 12 del Real Decreto 1067/81, de 24 de abril, en relación con los artículos 10.1.c) del Real Decreto 444/77 y 18.4.c), d) y g) del Real Decreto 1067/81. La sentencia apelada anula dichos actos e impone la sanción de multa de 20.200 pesetas, al considerar que los hechos son constitutivos de infracción del artículo 3 de la Instrucción General de Loterías, aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1956.
La cuestión que en el presente recurso de apelación se plantea ha sido ya resuelta por esta Sala y Sección en sus sentencias de 28 de junio, y 6 de octubre de 1994, al resolver sendos recursos de apelación equivalentes al presente, por lo que en aplicación del principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y en aras de una tutela judicial efectiva sin producir o incidir en la proscrita por el artículo 14 de la Constitución discriminación en aplicación de la Ley, procede reproducir cuanto en dicha sentencia se establece en cuanto da cumplida respuesta a la materia objeto de nuestro enjuiciamiento.
La sentencia impugnada afirma que los hechos sancionados constituyen una forma paralela de lotería que no se ajusta a la definición del artículo 2.1 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1067/81 de 24 de abril, y la lotería está excluida de la regulación del Real Decreto 444/77 de 11 de marzo que complementa el Real Decreto-Ley 16/77 de 25 de febrero. Tal tesis no es compartida por esta Sala, toda vez que el artículo 2.1 del Real Decreto 1067/81 incluye dentro de su reglamentación el juego que mediante la adquisición de boletos, a cambio de un precio cierto, pueda obtenerse el premio en metálico indicado en los mismos, estableciendo el párrafo siguiente la prohibición de cualquier modalidad de juego mediante boletos, que con el mismo o distinto nombre sea similar al descrito en el párrafo precedente.
Es claro que la venta de cupones -boletos- mediante un precio cierto y determinado, con los que se obtiene un premio en metálico si el número en ellos consignado coincide con los números premiados en el sorteo de la ONCE, constituye indiscutiblemente una de las modalidades de juego descritas en el art. 2 del Real Decreto 1067/81, en cuyo art. 4º se exige para la venta de tales boletos o cupones la obtención de la correspondiente autorización administrativa. Boletos, además, que, según el artículo 12, deberán ser oficialmente expedidos por el Ministerio de Hacienda, reputándose, según el art. 18, infracciones a dicho Reglamento, entre otras, la fabricación y distribución de boletos sin la debida autorización previa administrativa y la venta de boletos distintos de los oficiales o en establecimiento no autorizado, sancionadas -artículo 19- con multa de hasta 5.000.000 pesetas, de conformidad con lo dispuesto en el art.
10.2a) del Decreto 444/77, de 11 de marzo, en relación con su artículo 1, por el que se complementa el Real Decreto-Ley de 25 de febrero del mismo año, regulador de aspectos penales, administrativos y fiscales del juego.
Todo lo expuesto conduce inexorablemente a estimar como correcta y ajustada a derecho la calificación jurídica de los hechos constitutivos de la infracción administrativa aquí enjuiciada, plasmada en los actos administrativos objeto de este pleito, anulados por la sentencia impugnada y que, en consecuencia, ha de ser revocada.
Sin embargo, en lo atinente a la sanción impuesta, entiende la Sala que en las resoluciones administrativas no se ha aplicado adecuadamente el principio de proporcionalidad de las sanciones.
Como ya ha mantenido esta Sala del Tribunal Supremo, en sentencias de 24 de noviembre de 1987, 23 de octubre de 1989 y 14 de mayo de 1990, tal principio no puede sustraerse al control jurisdiccional, pues, como se precisa en las sentencias de esta misma Sala de 26 de septiembre y 30 de octubre de 1990, la discrecionalidad que se otorga a la Administración debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechosimputados y la responsabilidad exigida, doctrina esta ya fijada en las sentencias de 24 de noviembre de 1987 y 15 de marzo de 1988, dado que toda sanción debe de determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce al ámbito de sus potestades sancionadoras, pues a la actividad jurisdiccional corresponde no tan solo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también, por paralela razón, el adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es la aplicación de criterios valorativos jurídicos reflejados en la norma escrita inferibles de principios integradores del ordenamiento jurídico, como son, en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.
Tal como resulta de las actas de denuncia y de las resoluciones administrativas, no menos que de la sentencia recurrida, el valor facial de los cupones o boletos destinados a su venta y distribución al público, detentados por los vendedores, ascendía en su totalidad a la suma de diez mil cien pesetas.
Dada la muy reducida entidad económica del valor de los citados boletos, y pudiendo llegar la sanción, según el artículo 19.3, en relación con el artículo 18.4 del Real Decreto 1067/81, de 24 de abril, hasta un límite máximo de cinco millones de pesetas, parece excesiva la imposición de la multa de dos millones de pesetas, ya que la misma no guarda la adecuada y justa proporcionalidad con la mínima entidad económica del valor facial de los boletos aprehendidos, por lo que la Sala entiende que la sanción a imponer a la entidad aquí apelada, en aplicación del principio de proporcionalidad entre el hecho enjuiciado y la sanción impuesta, no debe exceder en ningún caso de la multa de 550.000 pesetas, en que ha de quedar determinado el montante económico de la sanción.
No se aprecia temeridad ni dolo en los litigantes por lo que, conforme al artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción, no debemos hacer expresa condena en las costas causadas en ambas instancias, sobre las que omitió pronunciarse en su parte dispositiva la sentencia apelada.
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con fecha 15 de diciembre de 1990, al conocer del recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad mercantil "PRODIECU, S.A.", impugnando resoluciones del Ministerio del Interior y tramitado con el número 17.406, y con revocación de la sentencia apelada, la que dejamos sin efecto, debemos declarar y declaramos conformes a derecho las resoluciones objeto de impugnación jurisdiccional, si bien la sanción de multa impuesta a la citada entidad recurrente PRODIECU S.A. queda reducida a la cantidad de QUINIENTAS CINCUENTA MIL PESETAS (550.000 pts.), sin hacer expresa condena respecto de las costas causadas en ambas instancias de este proceso.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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SAP Barcelona, 15 de Julio de 2002
...con las pretensiones deducidas, de conformidad con lo que impone, como norma procesal de orden público, el artículo 218 de la LEC. Las SSTS de 8.10.1994, 13.5.1998 y 13.7.1999, entre otras muchas, argumentan que los principios de congruencia y de invariabilidad de la causa de pedir, determi......