STS, 28 de Abril de 1997
| Ponente | OSCAR GONZALEZ GONZALEZ |
| Número de Recurso | 319/1994 |
| Fecha de Resolución | 28 de Abril de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Abril de mil novecientos noventa y siete.
En el recurso contencioso-administrativo nº 319/1994, interpuesto por SINDICATO FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE, COMUNICACIONES Y MAR DE C.C.O.O. (FETCOMAR), representado por la procuradora doña Yolanda Luna Sierra, SECTOR FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, representado por el procurador don Roberto Granizo Palomeque, y SINDICATO ESPAÑOL DE MAQUINISTAS Y AYUDANTES FERROVIARIOS (S.E.M.A.F.), representado por el procurador don Jorge Deleito García, y asistidos de letrado; contra Real Decreto 121/1994, de 28 de enero, por el que se aprueba el Estatuto de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE); habiendo comparecido como parte apelada la Administración General del Estado, y en su representación y defensa el Sr. Abogado del Estado.
El Boletín Oficial del Estado nº 36, de fecha 11 de febrero de 1.994, publica el Real Decreto 121/1994, de 28 de enero, por el que se aprueba el Estatuto de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE).
Contra la anterior disposición se interpuso por las representaciones procesales de SINDICATO FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE, COMUNICACIONES Y MAR DE C.C.O.O. (FETCOMAR), SECTOR FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, y SINDICATO ESPAÑOL DE MAQUINISTAS Y AYUDANTES FERROVIARIOS (S.E.M.A.F.), recurso contencioso administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia, por la que estimando el recurso, declare no ser conforme a Derecho el señalado Real Decreto y su consecuente nulidad.
El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contestó a la demanda y terminó suplicando se desestime el presente recurso y se confirme el Decreto impugnado.
Sin práctica de prueba, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Señalado día y hora para la votación y fallo, se celebró la reunión del Tribunal en el indicado al efecto.
Se han observado las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento ordinario.
VISTOS los preceptos legales alegados por las partes y los demás de general aplicación.
SINDICATO FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE, COMUNICACIONES Y MAR DE C.C.O.O. (FETCOMAR), SECTOR FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, y SINDICATO ESPAÑOL DE MAQUINISTAS Y AYUDANTES FERROVIARIOS (S.E.M.A.F.), interponen recurso contencioso-administrativo contra Real Decreto 121/1994, de 28 de enero, por el que se aprueba el Estatuto de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE).
Alegan, en primer lugar, que el Real Decreto es nulo por infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al no haberse cumplido el trámite de audiencia a alguna de las entidades recurrentes, que son representativas de los intereses económicos y sociales de los trabajadores de RENFE.
Este motivo de impugnación no puede tener acogida, pues es constante la jurisprudencia de esta Sala -sentencias de 26 de abril de 1.993, referida a Sindicatos, 25 de noviembre de 1.996, y las que en ellas se citan-, que afirma que la audiencia sólo es preceptiva para Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario y, además, ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición, pero no cuando se trate de asociaciones de carácter voluntario.
También, desde un punto de vista formal, invocan los recurrentes infracción del procedimiento de elaboración de disposiciones generales, por entender que el dictamen del Consejo de Estado, de carácter preceptivo por ser Reglamento dictado en ejecución de la Ley 16/1987, de 30 de junio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, se emite sobre un Texto distinto del Estatuto de RENFE del que integra el expediente.
Tampoco está excepción puede ser admitida, pues en el expediente figura el texto definitivamente aprobado, en el que se recogen algunas de las modificaciones propuestas por el Consejo de Estado, alterando su colocación, o suprimiendo apartados, como indica el Abogado del Estado; debiendo añadirse, que las discordancias entre el proyecto y el texto definitivo, son consecuencia lógica del procedimiento de elaboración, en el que se emiten informes por distintos órganos, que pueden dar lugar a variaciones sustanciales en la Disposición que resulte, por fin, aprobada.
Para fundamentar una desviación de poder del Real Decreto impugnado, los recurrentes aducen que el mismo se ha extralimitado en la finalidad del Estatuto de la RENFE, que no es otra, a su juicio, que la de trasponer las Directivas europeas 224/91, de 27 de marzo, sobre las medidas de promoción del transporte combinado, y 440/1991, de 29 de julio, sobre desarrollo de los ferrocarriles comunitarios.
Esta conclusión, sin embargo, no es enteramente cierta, pues, si bien la Exposición de Motivos del Real Decreto se refiere a esta finalidad, no es la única, como se desprende de su simple lectura, y así podemos extraer otras, a saber: a) adaptar una legislación que había quedado anquilosada, a los profundos cambios que en el ámbito del transporte había tenido lugar; b) regulación en consonancia con la nueva estructura territorial del Estado, estableciendo un sistema lo suficientemente flexible para que las características de las diversas Comunidades Autónomas puedan ser desarrolladas; c) plasmar las nuevas técnicas de gestión y administración de las sociedades públicas, regulando la prestación y explotación del servicio público del transporte ferroviario por una entidad distinta del Estado, atribuyendo la máxima autonomía posible a RENFE, que deja de ejercer funciones públicas, las cuales se entiende que corresponden tan solo al titular del servicio público; y d) establecer un nuevo sistema organizativo de RENFE, que supone un marco amplio y flexible capaz de encuadrar las distintas estructuras orgánicas en que podría organizarse la entidad.
La mención de este abanico de propósitos permite excluir cualquier argumento dirigido a fundar una desviación de poder que, por lo demás, no se dice en qué consiste.
Se impugna la Disposición Adicional Única del Real Decreto que establece un canon, que tendrá la consideración de precio público, por la utilización del dominio público, el cual deben satisfacer las empresas explotadoras de los servicios ferroviarios que se sirvan de la infraestructura, cuya administración y mantenimiento tiene encomendadas RENFE.
La pretensión debe ser acogida. En efecto, la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de diciembre, declara inconstitucional la letra a) del artículo 24.1 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos que incluye, entre los precios públicos, las prestaciones pecuniarias que se satisfagan por "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público", al considerar que los mismosconstituyen prestaciones patrimoniales públicas sujetas a la reserva de Ley del artículo 31.3 de la Constitución, no sólo en la configuración abstracta del nuevo precio y de sus elementos esenciales, sino en su creación y establecimiento concreto. Con base en ello, resulta claro que el canon que se crea en la Disposición Adicional del Real Decreto 121/1994, y que se permite exigir a RENFE, adolece del defecto denunciado, al establecerse por norma sin el adecuado rango; sin que pueda encontrar apoyo en las Directivas comunitarias, que obligan en cuanto a su contenido pero no en cuanto a la forma de incorporación del mismo al derecho interno, que debe hacerse de conformidad y respeto a los mecanismos y principios en éste imperantes.
Por último, se recurre el artículo 5.3 del Real Decreto que permite, cuando existan razones que lo justifiquen, que las unidades orgánicas en que se estructura RENFE para el cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, puedan "ser sustituidas por entidades dotadas de personalidad jurídica que adoptarán forma societaria, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General Presupuestaria".
Para fundamentar la impugnación, se invoca vulneración de los artículos 155 y 156 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres que establecen la "Red Nacional Integrada de Transporte Ferroviario" para la explotación unitaria de las líneas y servicios ferroviarios de transporte público, de tal modo que se está haciendo una segregación de dicha Red Integrada sin acudir al procedimiento previsto para ello en el artículo 155.2 de la LOTT, así como en el 224 de su Reglamento.
La impugnación debe rechazarse, pues, como señala el Abogado del Estado, la creación de entidades con personalidad jurídica no rompe la unidad de explotación, habida cuenta de que se trata de entes filiales, sometidos al poder de dirección del fundador a través de los mecanismos de fiscalización de sus actos y sometimiento a sus directivas, con lo que siempre se mantendrá la unidad de criterio en la explotación, quedando respetada dicha unidad por la remisión al artículo 6 de la Ley Presupuestaria, en lo concerniente a la gestión que se coordinará con la del ente de tutela.
No se dan circunstancias determinantes de una condena en costas, por falta de temeridad o mala fe en alguna de las partes, supuestos a los que el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional somete un pronunciamiento de este tipo.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS ESTIMAR el presente recurso interpuesto por la representación de SINDICATO FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE, COMUNICACIONES Y MAR DE C.C.O.O. (FETCOMAR), SECTOR FERROVIARIO DE LA FEDERACIÓN DEL TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, y SINDICATO ESPAÑOL DE MAQUINISTAS Y AYUDANTES FERROVIARIOS (S.E.M.A.F.), contra Real Decreto 121/1994, de 28 de enero, por el que se aprueba el Estatuto de la Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE), debemos anular por contraria a Derecho su Disposición Adicional Única, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda; sin una expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.
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