STS, 28 de Junio de 1996
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| Número de Recurso | 1256/1991 |
| Fecha de Resolución | 28 de Junio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Junio de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo nº 1256/1991, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Letrado D. Ricardo de Lorenzo y Montero, en nombre de D. Javier y D. Juan Francisco , contra acuerdo del Consejo de Ministros que desestima la reclamación de indemnización de daños y perjuicios como consecuencia de la declaración de incompatibilidad para el ejercicio de un segundo puesto de trabajo en el sector público. Habiendo sido parte demandada el Sr. Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la resolución antes mencionada, fue admitido por la Sala y dió lugar a la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y a la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregaron a las partes recurrentes para que formalizasen la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificaron con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimaron oportunos, terminaron suplicando a la Sala, en esencia, que dicte sentencia por la que se condene a la Administración del Estado a indemnizarles los daños y perjuicios sufridos en razón de la declaración de incompatibilidad de su segundo puesto de trabajo en el sector público en virtud de la aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre.
En momento procesal anterior a la formalización de la demanda la Sala, por Auto de 1 de septiembre de 1995, tuvo por apartados y desistidos del procedimiento a D. Miguel Ángel y a D. Rafael .
El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de expresar los hechos y fundamentos de derecho que consideró procedentes, terminó suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto.
Seguido el proceso por sus trámites, las partes formularon sus respectivos escritos de conclusiones, señalándose para votación y fallo del recurso la audiencia del día VEINTICINCO DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, en que así tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La cuestión que las partes recurrentes someten a la consideración de la Sala es la de si resulta procedente la indemnización de daños y perjuicios, que les ha sido denegada en vía administrativa, como consecuencia de la incompatibilidad declarada por la Administración para el desempeño de unsegundo puesto de trabajo en el sector público al amparo de la Ley 53/1.984, de 26 de diciembre.
El problema de la responsabilidad del Estado Legislador por las normas que han establecido un régimen o sistema de incompatibilidades de los empleados públicos para el desempeño de un segundo puesto de trabajo en el sector público ha sido resuelto por esta Sala en muy variadas Sentencias, de las que son representativas las datadas en 27 y 30 de noviembre y 2, 4 y 14 de diciembre de
1.993 y 18 de enero de 1.994, reiterándose en todas ellas el pronunciamiento desestimatorio de los recursos promovidos por la señalada causa respecto del personal al servicio de una Administración Pública acogido a un régimen estatutario.
Entendemos que, sin necesidad de reproducir íntegramente los argumentos que la jurisprudencia ha puesto de manifiesto en tan repetidas ocasiones, basta con resumir a continuación las razones fundamentales que determinan la procedencia de desestimar la pretensión indemnizatoria ejercitada en el presente proceso.
La modificación del sistema de incompatibilidades de los funcionarios, haciendo más estricta su vinculación con la Administración mediante la prohibición de simultanear el desempeño de dos o más puestos de trabajo de carácter público o uno público y otro privado, no es ni constituye expropiación alguna sin garantía indemnizatoria, por la razón esencial de que los funcionarios y, en general, los empleados públicos no ostentan un derecho constitucional a mantener esas condiciones en que se desarrolla su función al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia que tuvieron a su ingreso en la misma.
Por consiguiente, ni existe un derecho patrimonial individual previo consolidado, ni tampoco una expropiación en cuanto privación singular de derechos patrimoniales, por la mera modificación de la legislación sobre incompatibilidades en el seno de la función pública, razones que determinan la desestimación de la pretensión instada ante el hecho de que expectativas fundadas en la permanencia de un determinado status funcionarial se frustren al modificarse tal estatuto.
Los argumentos en que podría basarse la responsabilidad que se solicita han sido rechazados por la jurisprudencia, manteniendo, en síntesis, los criterios siguientes:
1) La garantía de la responsabilidad de los poderes públicos que establece el artículo 9.3 de la Constitución no determina la directa exigencia de una responsabilidad del Estado Legislador, sin un previo desarrollo por norma con rango de ley, como los artículos 106.2 y 121 de la Norma Fundamental requieren en relación con el funcionamiento de los servicios públicos que dependen del Gobierno y la Administración y con las actuaciones del Poder Judicial.
2) Los artículos 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (en la actualidad 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa no son de aplicación al caso, tanto por lo expuesto en el anterior fundamento de derecho, como por referirse al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto no tiene cabida la elaboración de las leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en ellas se determina.
3) Resulta inadmisible que, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, sean los órganos del Poder Judicial los que, sustituyendo al legislador, regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las leyes, mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.
4) Las sentencias del Tribunal Constitucional números 178/1.989, de 2 de noviembre, 41 y 42/1.990, de 15 de marzo y 65 a 68/1.990, de 5 de abril, insisten en la plena adecuación de la normativa sobre incompatibilidades a los preceptos constitucionales, en concreto a los artículos 9.3, 33 y 35 de la Constitución, sin que en modo alguno se vulneren éstos. A mayor abundamiento, señala esta jurisprudencia que los principios de incompatibilidad y de dedicación a un sólo puesto de trabajo, además de no vulnerar en modo alguno la Constitución Española, no se encuentran vinculados únicamente a la garantía de imparcialidad, sino también al principio de eficacia, que inspiran el régimen de incompatibilidad y se erigen en presupuesto de la total actividad y organización administrativas (arts. 103.1 y 2 de la Constitución).
No existe, pues, privación de derechos por la alteración del régimen funcionarial porque los funcionarios y, en general, los empleados públicos, no tienen constitucionalmente derecho a mantener las condiciones en que realizan su función o tarea al servicio de la Administración en el mismo nivel de exigencia en que lo estuvieran cuando ingresaron en aquélla.5) No cabe entender que la declaración de incompatibilidad para el desempeño de un segundo puesto de trabajo en el sector público del personal al servicio de las Administraciones Públicas constituya una expropiación legislativa, ya que los mismos no se han visto privados de su derecho subjetivo o de su interés cierto, efectivo y actual existente en su patrimonio.
6) Por último, el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por primera vez esta materia, exige, para conceder una indemnización a los particulares por aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos, unos requisitos que excluirían desde luego la indemnización pretendida.
Este mismo criterio ha sido aplicado por esta Sala en el tema concerniente a la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por anticipo de la edad de jubilación (resuelto por sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1.992, dictándose en el mes de enero de 1.993 hasta 45 sentencias que reiteran lo en ella expuesto), y si bien no se trata aquí de un supuesto de jubilación (como reconocen las sentencias de 29 de enero y 8 de febrero de 1.993), el caso es en todo similar, pues, en uno y otro se plantea el perjuicio personal experimentado por el cese en un puesto de trabajo y pérdida de la retribución hasta el momento percibida por el trabajo en que cesa, y ello por aplicación de una reforma legal sobrevenida cuando el funcionario público se encontraba en activo.
Por todo lo expuesto procede desestimar el recurso, sin declaración sobre el pago de costas por no apreciarse la concurrencia en las partes de ninguno de los motivos a que se refiere el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Javier y D. Juan Francisco , contra la denegación en vía administrativa de su solicitud de indemnización de daños y perjuicios derivados de la incompatibilidad de los recurrentes para el desempeño de un segundo puesto de trabajo en el sector público en virtud de la Ley 53/84, de 26 de diciembre, sin efectuar expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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