STS, 22 de Diciembre de 1995
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 7308/1990 |
| Fecha de Resolución | 22 de Diciembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de apelación nº 7308/90, interpuesto inicialmente por la Letrada del Servicio Jurídico y, más tarde,seguido por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Torrente Ruiz, sustituido después por D. Ignacio Argos Linares, en nombre y representación de la COMUNIDAD AUTONOMA DE CANTABRIA y el Procurador de los Tribunales D. Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación de "CULTIVOS MARINOS DEL NORTE, S.A.", contra la sentencia dictada el 28 de junio de 1990, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso de dicho orden jurisdiccional nº 15/90, en el que se impugnaba la Orden de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Diputación Regional de Cantabria, de 9 de junio de 1989, que otorgaba a "Cultivos Marinos del Norte, S.A." una autorización administrativa para la instalación, explotación y funcionamiento de un establecimiento de cultivos marinos, situado en la bahía de Santoña y contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la referida Orden por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Ha comparecido como parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
El Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Orden de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Diputación Regional de Cantabria de 9 de junio de 1989, que otorgó una autorización administrativa a "Cultivos Marinos del Norte, S.A." para la instalación, explotación y funcionamiento de un establecimiento de cultivos marinos en la bahía de Santoña. En dicho recurso, tramitado con el nº 15/90, recayó sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha 28 de junio de 1990, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que tras rechazar las objeciones de inadmisibilidad debemos estimar y estimamos el presente recurso interpuesto por la ADMINISTRACION DEL ESTADO contra la Orden de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Diputación Regional de Cantabria de 9.6.89 que otorgó a la empresa "Cultivos Marinos del Norte, S.A." autorización administrativa para la instalación, explotación y funcionamiento de un establecimiento de cultivos de rodaballo y almeja fina, situado en la bahía de Santoña, término municipal de Barcena de Cicero, resolución que anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a la representación de las partes, por la Letrada Dª Inmaculada Rodríguez González, en nombre y representación de la Diputación Regional de Cantabria y por el Procurador de los Tribunales D. Dionisio Mantilla Rodríguez, en nombre y representación de "Cultivos del Norte, S.A.", se interpuso recurso de casación y subsidiarios de apelación, que fueron admitidos a trámite, en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personaron ante la misma los recurrentes formalizando el recurso de casación y subsidiario de apelación; e igualmente se personó el Abogado del Estado en la representación que le es propia, solicitando la tramitación de las actuaciones por los trámites del recurso de apelación.
Por Auto de esta Sala se acordó la tramitación de las actuaciones por los trámites del recurso de apelación y, se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada anteriormente reseñadas; mandando fueran entregadas las actuaciones a la Comunidad Autónoma de Cantabria para que en el plazo de 20 días pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones. Dentro del plazo concedido, la representación de dicha Comunidad Autónoma solicitó "se dicte en su día sentencia por la que se estime el recurso por los motivos alegados". Dado traslado a la representación procesal de "Cultivos Marinos del Norte, S.A.", solicitó igualmente que se dicte sentencia por la que se estime el recurso.
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines y por idéntico término al Abogado del Estado, como apelado, quien en tiempo y forma presentó escrito solicitando se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de apelación confirmando la sentencia apelada.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijó el 19 de Diciembre de 1995, en cuyo día se dio cumplimiento a lo acordado.
La Sentencia apelada de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria que, tras rechazar las objeciones de inadmisibilidad y estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, anula la Orden de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Diputación Regional de Cantabria de 9 de junio de 1989 que otorgó a la empresa "Cultivos Marinos del Norte, S.A." autorización administrativa para la instalación, explotación y funcionamiento de un establecimiento de cultivos de rodaballo y almeja fina, situado en la bahía de Santoña, término municipal de Barcena de Cicero, se impugna con base en unos motivos comunes a ambas recurrentes y otros específicamente aludidos por la citada sociedad. Son comunes: la infracción que se atribuye a la Sentencia de los artículos 38 y concordantes de la Ley Hipotecaria, en relación con el artículo 5 de la Ley de Cultivos Marinos, así como de la doctrina establecida por la Sentencia de este Tribunal de 7 de febrero de 1984, referida a la Ley Cambó, de 24 de julio de 1918, y dictámenes del Consejo de Estado de 14 de diciembre de 1949, y 3 de junio de 1953, que se decantan por la tesis privatizadora en el supuesto de concesiones a perpetuidad para rescatar y sanear marismas, al considerar demanial los terrenos o, al menos, parte de ellos de naturaleza demanial; y error en la apreciación de la prueba al fundamentarse el fallo en una inspección ocular de los terrenos, sin el debido contraste pericial. Y se aduce específicamente por la representación de "Cultivos Marinos del Norte, S.A." el exceso en el ejercicio de la jurisdicción, la infracción de lo dispuesto en la Ley 23/1984, de Cultivos Marinos, en relación con el artículo 22.9 de la Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, aprobatoria del Estatuto de Autonomía de Cantabria, e indefensión del titular de la propiedad afectada al no haber sido parte en el litigio.
Por razones jurídico procesales debe analizarse, en primer lugar, el exceso en el ejercicio de la jurisdicción que atribuye a la Sentencia apelada la representación procesal de la entidad recurrente "Cultivos Marinos del Norte, S.A.", como consecuencia de que, en su planteamiento argumental, conoce de cuestiones que están atribuidas a la jurisdicción civil, puesto que determinar, como hace el Tribunal a quo, sobre la titularidad de una propiedad privada, que formalmente viene calificada como tal por el Registro de la Propiedad, no es materia propia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Ahora bien, si es cierto que, conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y el artículo 1.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), a este orden jurisdiccional corresponde sólo el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo y con las disposiciones reglamentarias, estando excluidas de su ámbito, según dispone el artículo 2.a) LJCA, las cuestiones de índole civil, como son, sin duda, las declaraciones relativas a la titularidad dominical -tanto la decisión sobre el carácter de dominio público como sobre la condición de propiedad privada de un bien- también lo es, y ello constituye la razón del rechazo del motivo de apelación que se analiza, que, de acuerdo con los artículos 10.1 LOPJ y 4.1 LJCA, la competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso administrativo, salvo las de carácter penal, aunque su decisión no produzca efectos fuera del propio proceso en que se dicte y pueda ser revisada por la jurisdicción competente. Condición prejudicial que, indudablemente, tiene en el presente caso la cuestión abordada y limitadamente resuelta, a los solos efectos del propio proceso contencioso administrativo en los fundamentos jurídicos 6, 7 y 9 de la Sentencia apelada, sobre la recuperación del carácter demanial de, al menos gran parte de los terrenos sobre los que se otorga la autorización administrativa impugnada, en virtud de Orden de 9 de junio de 1989 de la Consejería de Ganadería, Agricultura y Pesca de la Diputación Regional de Cantabria, y que se hace como mero presupuesto para decidir la cuestión administrativa, sin otra virtualidad que la deresolver el concreto litigio en el que se examina la legalidad de dicho acto administrativo, quedando imprejuzgada la definitiva titularidad dominical (SSTS de 2 de marzo de 1972, 8 de febrero de 1973, 13 de octubre y 4 de diciembre de 1981, 26 de septiembre de 1986 y 9 de octubre de 1989, entre otras muchas).
A los solos efectos prejudiciales ya mencionados, el pronunciamiento de la Sentencia recurrida sobre la recuperación del carácter demanial de los terrenos afectados por la autorización originariamente impugnada no puede entenderse que infrinja los artículos 38 y concordantes de la Ley Hipotecaria, ni contradice la doctrina de este Tribunal de la Sentencia invocada ni la de los dictámenes del Consejo de Estado, como sostienen los recurrentes. En efecto, la consideración histórica de los terrenos pantanosos como improductivos focos de infección explica que se permitiera y se incentivara su saneamiento, propiciando la Ley Cambó de 24 de julio de 1918 concesiones sobre estos terrenos que tenían por objeto variar su naturaleza a través de la desecación, convirtiéndolos en dominio privado del que realizaba su transformación, pero, con independencia de la revisión del criterio que inspiraba dicho legislación degradadora de las marismas desde la perspectiva de valores medioambientales que la propia Constitución impone (art. 45), desde las previsiones protectoras de la propia Ley de Patrimonio del Estado
(D. 1022/1964, de 15 de abril), de las exigencias derivadas del artículo 132.2 CE y de la vigente Ley de Costas, Ley 22/1988, de 28 de julio (arts. 8 y 9 y Disposiciones Transitorias y STC 149/1991), es lo cierto que ni aún partiendo de dicha atribución dominical y del status registral que conforman los artículos 38 y concordantes de la Ley Hipotecaria puede entenderse producida la vulneración del ordenamiento jurídico que aducen los recurrentes por la apreciación que realiza el Tribunal a quo de una afectación natural. En efecto, la existencia primaria del dominio público por naturaleza, como es el caso de la zona marítimo-terrestre, viene ligada a hechos naturales, pudiendo verse alterada su configuración como consecuencia de afectaciones o desafectaciones provocadas por fenómenos naturales, que es lo que precisamente entiende la Sala de primera instancia que se ha producido al señalar que "el terreno desecado al amparo de una concesión sobre marisma vuelve a recuperar su carácter marismeño, al verse inundado por las propias aguas, es la propia Ley quien une a este hecho físico la consecuencia jurídica de revertir al domino público lo que en su día salió del mismo". Si a consecuencia de fenómenos naturales el mar avanza invadiendo propiedades colindantes con la zona marítimo-terrestre se produce ope legis una afectación determinante de su inclusión en el dominio público, en la medida en que el supuesto es incluible en las previsiones del artículo 132.2 CE y de los artículos 3 y 4 de la Ley de Costas.
Frente al criterio de las recurrentes, la prueba de reconocimiento judicial, que se practicó a solicitud del Abogado del Estado, conforme al artículo 633 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 74 LJCA, y cuyos resultados con los datos de la pleamar quedan reflejados en las actuaciones, permitió a los Magistrados que la realizaron comprobar directamente el encharcamiento generalizado de los terrenos objetos de la autorización administrativa, pudiendo la Sala llegar válidamente a la calificación prejudicial de los terrenos por la propia observación avalada, además, por los datos reflejados en el expediente administrativo de que se hace eco la resolución judicial en su fundamento 8, haciendo referencia a "la toma de agua del mar, por gravedad de modo natural", lo que indica la diferencia de cota, sujeta a la acción de las mareas. Sin que, por otra parte, para desvirtuar la valoración de dicha prueba, de especial relevancia e importancia (STS de 13 de noviembre de 1965), las recurrentes en apelación hayan propuesto medios de prueba adecuados para acreditar una condición distinta de los terrenos, siendo, por tanto, su referencia a la necesidad de una prueba pericial que contrastase la de reconocimiento judicial extemporánea y meramente retórica, ya que el órgano judicial no debía suplir la inactividad de las partes en orden a su propuesta.
El desconocimiento de la competencia administrativa de la Diputación Regional de Cantabria para actuar en el correspondiente expediente de autorización, que se atribuye a la Sentencia apelada, se articula en el propio planteamiento de una de las recurrentes ("Cultivos Marinos del Norte, S.A.") íntimamente relacionado con la cuestión de la naturaleza de los terrenos, porque sólo partiendo de la premisa de su condición de propiedad privada se sostiene que no procede la técnica concesional y sí, en cambio, el otorgamiento de autorización para la que resulta competente la Administración de la Comunidad Autónoma. Por tanto, aceptada la validez de la declaración prejudicial de su demanialidad natural decae cualquier consistencia de dicha argumentación. El artículo 22.9 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, atribuye a la Diputación Regional de Cantabria competencia exclusiva, entre otras, en materia de acuicultura, pero ello, en manera alguna, afecta a las competencias que corresponde al Estado por su titularidad demanial. Como señala la STC 149/1991, es doctrina reiterada por el Tribunal Constitucional (SSTC 77/1984, 227/1988 y 103/1989) que dicha titularidad no es en sí misma un criterio de delimitación competencial, y, en consecuencia, la naturaleza demanial no aisla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni le sustrae de las competencias, ratione materiae, que sobre él corresponda a otros entes públicos, pero la propia Constitución establece con absoluta precisión que es competencia propia del Estado la determinación de aquellas categorías de bienes que integran el dominiopúblico natural y atribuye al Estado la titularidad del mismo. Como también precisó la STC 227/1988, no sólo resulta del análisis del artículo 132 CE que "tratándose del demanio natural es lógico que la potestad de demanializar se reserve en exclusiva al Estado y que los géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan, asimismo, como unidad indivisible en el dominio estatal", sino que esa solución es la única compatible con otros preceptos constitucionales, muy especialmente los contenidos en los párrafos primero y octavo del apartado primero del artículo 149; y en el caso del dominio público marítimo terrestre se trata, además, de una necesidad jurídico positiva constitucionalmente impuesta por el artículo 132.2 de la Norma Fundamental. De esa titularidad derivan también, ineludiblemente, facultades de gestión y tutela para la Administración del Estado encaminadas a asegurar la integridad del dominio público marítimo- terrestre. Consecuentemente, partiendo prejudicialmente de que el establecimiento de las instalaciones a que la autorización se refería afectaban a pertenencias del demanio marítimo-terrestre de titularidad estatal, resultaba preceptivo el procedimiento relativo a las concesiones demaniales, como reconoce la propia Orden por la que se otorga la autorización, en la novena de sus condiciones, sin que, por otra parte, se aprecie obstáculo alguno para la exigencia de los informes a que se refieren los artículos 10 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de Cultivos Marítimos, y 112 d) de la Ley de Costas, de 28 de julio de 1988, precepto este sobre el que, precisamente, tuvo ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional en la citada Sentencia 149/1991, señalando que no era inconstitucional interpretado en el sentido de su Fundamento Jurídico 7.A), quedando a salvo las facultades propias de la Administración del Estado derivadas de la titularidad demanial.
Finalmente, se alega por la apelante una supuesta indefensión de la titular registral de los terrenos, Dª Iciar Alzola de la Sota, por no haber sido parte en el proceso, pero, además de ser, en todo caso, una indefensión ajena, sin incidencia en los recurrentes, y sólo invocable por la titular del derecho eventualmente lesionado, no puede apreciarse, porque, como antes se dijo, el pronunciamiento de la Sentencia de instancia en relación con el dominio de los terrenos no produce efectos fuera del mismo proceso y puede ser revisado, en su caso, por los Tribunales civiles si llegan a conocer, con plenitud de jurisdicción, sobre la titularidad dominical de los terrenos a que se refiere la autorización controvertida.
Los razonamientos expuestos determinan la desestimación del recurso de apelación, sin que se aprecien motivos para una especial declaración sobre las costas, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.
En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma de Cantabria y de la empresa "Cultivos Marinos del Norte, S.A.", contra la Sentencia dictada el 28 de junio de 1990, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el recurso 15/90, cuya sentencia confirmamos, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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