STS, 23 de Noviembre de 1995

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS. Que ESTIMANDO el recurso contencioso administrativo de la Ley 62/78 de 26 de diciembre, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Juan Luis Pérez Mulet y Suárez en nombre y representación de D. Augusto contra la resolución de fecha 10 de febrero de 1992 del Secretario General Técnico de Educación y Ciencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que la citada resolución vulnera el derecho fundamental previsto en el artículo 14 de la Constitución Española, con expresa condena en costas a la parte demandada."

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado, se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, "estimando el recurso, se case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra por la que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida."

Comparecidos los recurridos, se admitió a trámite el recurso por providencia de 7 de julio de 1994, concediéndose un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara su escrito de oposición, que tuvo entrada el 26 de septiembre de 1994, y en el que suplicaba a la Sala dicte sentencia desestimatoria del recurso, confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la Administración recurrente.

Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de que procede la desestimación del recurso.QUINTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 14 de noviembre de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El Abogado del Estado recurre en casación la sentencia de 17 de febrero de 1993 de la Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Augusto , por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra la resolución de 10 de enero de 1992 de Secretario General Técnico de Educación y Ciencia por la que se acuerda que la homologación solicitada por el actor, de su título de doctor en Odontología, obtenido en la Universidad Iberoamericana (República Dominicana), por el título español de licenciado en odontología, quede condicionada a la superación de una prueba de conjunto sobre las materias indicadas en el informe del Consejo de Universidades citadas en la propia resolución.

La sentencia recurrida declaró que la resolución administrativa impugnada vulnera el derecho fundamental previsto en el artículo 14 de la Constitución.

En una apretada síntesis de su contenido, la sentencia, tras referirse en sus fundamentos de derecho 1º y 2º, respectivamente, al sentido y límites del proceso especial de la Ley 62/1978 y al alcance del principio de igualdad en la doctrina del Tribunal Constitucional, tomando ésta de su sentencia 76/1990, de 26 de abril, pasa en el fundamento de derecho 3º a examinar la relación del caso enjuiciado con los términos de comparación propuestos por el recurrente, rechazando los consistentes en resoluciones judiciales en las que se ordenó la homologación de otros títulos, y admitiendo, sin embargo, los referidos a los supuestos en que la Administración concedió la homologación solicitada, indicados por el recurrente, afirmando en cuanto a éstos que >.

Establecido el término de comparación idóneo, la sentencia recurrida en sus fundamentos siguientes pasa a examinar la legalidad de la homologación en los casos precedentes, la inaplicabilidad a ellos del R.D. 86/87 (fundamentos de derecho 4º y 5º) y la alegada justificación del cambio de criterio de la Administración, (Fundamento de derecho 6º), rechazando que puedan serlo el cambio legislativo operado por la Ley 10/86, la plena implantación en España de los estudios universitarios de odontología y el informe del Consejo de Universidades, por ser todos ellos elementos que existían ya en el momento de los actos administrativos de homologación incondicionada, aducidos como términos de comparación.

El Abogado del Estado fundamenta su recurso de casación en tres motivos, que examinaremos por su mismo orden de proposición.

El primero con amparo en el Art. 95.1.2º de la Ley Jurisdiccional, en relación con los Arts. 1º y 6º de la Ley 62/1978, y jurisprudencia que cita, alega inadecuación de procedimiento, pues, a su juicio, debió haberse seguido el procedimiento ordinario.

El motivo no puede prosperar.

Alude el Abogado del Estado en la fundamentación del motivo 1º de su recurso a la objeción de que >.

La argumentación la estimamos fuera de lugar en este caso, en el que nos hallamos ante una resolución expresa, en la que la Administración ha realizado, sin obstáculo alguno por el proceso, todos los trámites a que se refiere el Abogado del Estado. La objeción tiene sentido en determinados casos de impugnación por la vía de este proceso especial de actos de denegación por silencio, sin esperar al posible cumplimiento de los trámites del procedimiento homologatorio, como era el caso de la sentencia de esta Sala de 17 de octubre de 1994 (Rec. nº 2335/92), y ni siquiera en todos los casos de desestimación por silencio, cuando el recurso se interpone después de que hayan transcurrido los plazos máximos previstospara el desarrollo de esos trámites, como acabamos de decir en sentencias de 10 y 27 de octubre de 1995.

En cuanto a la cita de la sentencia de 4 de octubre de 1994, basta leerla, para constatar que lo cuestionado en ella era distinto de lo que se debate aquí. Pero en todo caso la idea subyacente a la cita, consistente en que no puedan traerse a este proceso especial cuestiones de legalidad ordinaria, no es aplicable en este caso, debiendo advertir, como acabamos de hacer en recientísima sentencia en caso idéntico al actual, de 16 de este mes (Recurso 5181/93), la necesaria circunstancialidad de cada sentencia, y la escasa utilidad de su cita, si no se justifica la similitud de circunstancias de cada caso.

La peculiaridad del actual, expresada en el fundamento 2º de la recurrida, parcialmente transcrito antes, consiste en la absoluta identidad fáctica de los casos resueltos en los actos administrativos de homologación, aducidos como término de comparación, y el del actor, en cuyas circunstancias la pretensión igualatoria tiene prima facie una conexión directa e inmediata con el Art. 14 C.E., suficiente para que tal pretensión pueda encontrar cauce idóneo en el proceso especial de la Ley 62/1978. No se trata de que a través de un planteamiento previo de la legalidad se desemboque en una pretensión de igualdad, que es lo que propiamente veda la jurisprudencia invocada por el Abogado del Estado recurrente.

Cosa distinta es que en la defensa de la Administración se introduzcan elementos de legalidad ordinaria, para desvirtuar la validez del término de comparación, y que el enjuiciamiento de esos elementos reclame análisis más complejos que los que correspondan a un mero juicio de igualdad, pero el posible desbordamiento de un juicio de tal tipo tiene ya que ver con la solución de fondo, y no con el requisito procesal de la idoneidad del procedimiento, que debe establecerse exclusivamente sobre la base de los elementos constitutivos de la pretensión, al margen de la prosperabilidad final de ésta.

Es necesario distinguir así entre el plano procesal y la cuestión de fondo, pudiendo perfectamente acaecer que, admitida la idoneidad del proceso especial de la Ley 62/78, para sustanciar en él una pretensión impugnatoria de un acto administrativo por vulneración del Art. 14 C.E., cuando la pretensión se configura con la precisión exigible, pueda después resultar desestimada, y fracasado así el recurso contencioso- administrativo.

La diferencia de planos es clara en sus efectos, pues mientras que el vicio procesal conduce a la inadmisibilidad del recurso, el rechazo de la vulneración del principio de igualdad es ya una decisión desestimatoria de fondo.

Puede traerse a colación la sentencia de la antigua Sala 5ª de 7 de diciembre de 1978, y las recientes de esta Sala y Sección 7ª, en las que se ha admitido la idoneidad del proceso especial de la Ley 62/1978, para la impugnación de denegaciones de pretensiones de homologación de títulos de odontólogos, por vulneración del Art. 14 C.E., cuando se partía de la referencia comparativa a casos en los que en igualdad de circunstancias se había concedido la homologación. Tales son los casos de las sentencias de 7 de junio de 1994 (Rec. nº 4665/1992), y la de 26 de octubre de 1995 (Rec. nº 6960/94), e incluso la de 10 de octubre de 1995 (Rec. nº 6594/94), y la muy reciente de 16 de noviembre de 1995 (Rec. nº 5181/93).

Debemos hacer aquí mención especial a las sentencias de esta Sala de 31 de marzo de 1995 (Rec. 5340/93) y de 17 de julio de 1995 (Rec. 5339/93), dictadas en casos totalmente similares al actual, y cuya lectura acrítica pudiera dar a entender que en ellas se aceptaba alegación similar a la del motivo actual sobre inidoneidad del procedimiento.

En dichas dos sentencias en realidad no se proclama esa inidoneidad, sino que lo que se hace es razonar que >, por lo que, continua la sentencia >.

Es destacable que en dichas dos sentencias se declaró haber lugar al recurso de casación, y se desestimó el recurso contencioso- administrativo, lo que evidencia que no se consideró que se tratase de unmero problema procesal de inidoneidad del procedimiento, sino que se entraba en un auténtico juicio de fondo.

La Sala, consciente de esos precedentes, y en aras de una más clara doctrina, estima conveniente rectificar el tratamiento que en aquellas se dio al motivo de inidoneidad del procedimiento, analizándolo, como se ha hecho, con separación de los demás, aunque manteniendo, pese a ello, la misma solución real de las dos sentencias anteriores, que, como se acaba de explicar, no aceptaron dicha inidoneidad, sino que dictaron una resolución desestimatoria de fondo del recurso contencioso- administrativo, solo posible sobre la base de la idoneidad del procedimiento en el que tal fallo de fondo se pronunció.

Se impone por todo lo expuesto la desestimación de este primer motivo casacional.

El segundo motivo, con amparo en el Art. 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional en relación con el Art. 24 C.E. y 43 de aquella ley, alega el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por cuanto, dice, >, y que ello no supone estimar totalmente el recurso >.

Dos son, pues, los vicios que se imputan a la sentencia: contradicción en el contenido del fallo e incongruencia omisiva.

Por lo que hace al primero de los alegados vicios, el razonamiento del Abogado del Estado es en buena medida forzado, no atenido a los estrictos términos del fallo, cuya lectura evidencia su estricta coherencia interna, que sería, en su caso, la que faltaría, si efectivamente existiese la alegada contradicción.

Cosa diferente es que lo decidido en el fallo pueda no guardar estricto paralelismo con los plurales pedimentos de demanda; mas esa posible desarmonía no es ya problema de contradicción, sino de incongruencia.

Debe, pues, rechazarse la primera parte de la fundamentación del motivo.

Y en cuanto a la segunda, la referida a la incongruencia, para rechazar el planteamiento del recurrente, basta observar que el perjuicio derivable de ella no afectaría a la Administración recurrente en casación, sino al demandante, con lo que no existe interés jurídico en aquella sobre el que pueda sustentarse su recurso en este punto, lo que basta para desestimar el motivo casacional.

Adviértase por otra parte que en la suerte final de este recurso de casación el motivo es intranscendente, pues, aun en la negada hipótesis de que se le reconociese interés a la Administración para argüir ese motivo, su eventual éxito en este caso no tendría otro efecto, según lo dispuesto en el Art. 102.1.2º y 3º, que el de que debiéramos resolver por nuestra parte "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate", que es, en definitiva, lo que nos viene impuesto por el planteamiento del 3º de los motivos de casación, que analizaremos de inmediato.

Este, bajo el amparo procesal del Art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, alega la violación del Art. 14 C.E. en relación con el Art. 3º del Convenio Hispano-dominicano de 1953, con la Ley 10/1986, de 17 de marzo, y con el Decreto 970/1986, de 11 de abril.

La argumentación del Abogado del Estado, en realidad lo que trata es de justificar la legalidad del acto recurrido con arreglo a la legislación que cita (R.D. 970/86, L. 10/86, Acta de Adhesión de España) y al cambio de la línea jurisprudencial precedente como consecuencia de esa legislación.

Ciertamente ese planteamiento pudiera estimarse que, como dice la parte recurrida, constituye una >. Con todo, no podemos compartir la crítica de que >, pues Centro de Documentación Judicial

de la Ley 10/1986 y el Real Decreto 970/1986 han sido infringidos en la sentencia recurrida>>.

Aunque sin duda la articulación del motivo por el Abogado del Estado no sea la mejor de las posibles, e incluso tal vez, de no haber conocido este Tribunal otros recursos idénticos, la solución del actual pudiera ser otra, una exigencia material de igualdad de la respuesta judicial, obliga a evitar en la medida de lo posible la primacía de planteamientos exclusivamente formales, que en este caso podrían haber permitido la aceptación de los argumentos impugnatorios, y su entidad para desvirtuar los utilizados para fundamentar el motivo.

Es excesivo mantener, como hace la parte recurrida, que la articulación del motivo casaciones incumpla absolutamente lo dispuesto en el art. 99.1 de la Ley Jurisdiccional, pues el motivo es razonado, independientemente de la mayor o menor validez técnica de los razonamientos.

En el motivo se expresan suficientemente las razones de legalidad que amparaban el acto base recurrido, así como las razones del cambio jurisprudencial por el cambio de la legalidad. Ello es suficiente para que, prima facie, el acto recurrido tuviera en sí una fundamentación normativa, que lo pusiera a recaudo de una tacha de vulneración del principio de igualdad.

La sentencia recurrida, que establece la identidad del caso actual con los precedentes que cita, muestra (como acabamos de decir en la sentencia de 16 de este mes, Rec. 5181/93) un encomiable esfuerzo argumental para justificar la legalidad de las resoluciones de homologación propuestas como término de comparación, descalificando los elementos argüidos para justificar el nuevo criterio, sobre la base de que esos elementos ya existían cuando se dictaron las precedentes resoluciones.

Hemos de reiterar aquí no obstante, lo que decíamos en nuestra anterior sentencia.

El hecho de que existieran precedentes resoluciones administrativas que no consideraron significativos los cambios legales, no supone que, si no se les atendió en su momento, esté vedada a la Administración en el futuro al reconocerles el respeto que merecen, rectificando en virtud de ellos actuaciones anteriores, en las que que pudieran no haberse respetado.

El cambio, pues, tiene plena justificación constitucional desde la perspectiva del derecho de igualdad, sin que, para llegar a esta conclusión, debamos convertir el juicio de igualdad, que corresponde al objeto de un proceso especial de la Ley 62/1978, en un juicio de pura legalidad; o mejor, en dos juicios de pura legalidad sucesivos, con un remate final de la comparación entre ellos, para ver cual sea el más adecuado. Tal ocurriría, si, primero, debiéramos analizar la legalidad de los actos precedentes argüidos como término de comparación, y después la del impugnado, finalizando el discurso con una proclamación sobre cuál de los criterios seguidos es el más correcto desde la legalidad ordinaria, de modo que en la hipótesis en que lo fuera el precedente pueda al fin proclamarse que el apartamiento de él en el nuevo acto homologatorio vulnera el principio de igualdad.

Como decíamos en las precedentes sentencias de 31 de marzo y de 17 de julio pasados (Recursos 5340/93 y 5339/93) >.

Hemos de concluir así que, excluido el análisis de la homologación desde el plano de la legalidad ordinaria, que rebasa el simple juicio de igualdad, ex Art. 14 C.E., el hecho de que con fundamentación legal precisa, y prima facie aceptable, la Administración haya alterado su criterio precedente, para ajustarse a la legalidad invocada en el nuevo acto, no supone vulneración del principio constitucional de igualdad, debiendo así en definitiva admitir el motivo casacional aquí examinado.

El éxito del tercer motivo casacional conduce a que debamos declarar haber lugar al recurso de casación, según lo dispuesto en el Art. 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional, y consecuentemente a que casemos y anulemos la sentencia recurrida, declarando en su lugar que el acto recurrido no vulnera el derecho constitucional invocado, con desestimación del recurso contencioso-administrativo, con imposición de las costas de primera instancia al demandante, conforme a lo dispuesto en el Art. 100.2 de la Ley Jurisdiccional en relación con el Art. 10.3 de la Ley 62/1978, debiendo satisfacer cada una las suyas en cuanto a las de la casaciónFALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 17 de febrero de 1993 de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso 2790/92, seguido por el cauce procesal de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, cuya sentencia casamos y anulamos, y en su lugar debemos declarar, y declaramos, que la resolución administrativa recurrida no vulnera el Art. 14 de la Constitución, imponiendo las costas de la primera instancia al demandante y debiendo satisfacer cada parte las suyas, en cuanto a los de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.