STS, 23 de Noviembre de 1995
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 9949/1991 |
| Fecha de Resolución | 23 de Noviembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso de apelación nº 9949/91, interpuesto por el Procurador Sr. García San Miguel, en nombre y representación del Ayuntamiento de Bunyola (Mallorca), contra la sentencia dictada en fecha 30 de Mayo de 1991, y en su recurso nº 757/90, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares sobre declaración de lesividad de licencia de construcción, siendo parte apelada Don Bartolomé , representado por el Procurador Sr. Granizo Palomeque. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Bunyola (Mallorca) se interpuso este recurso de apelación, que fue admitido a trámite por providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de Julio de 1991; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones a este Tribunal Supremo, se personó ante la Sala el Procurador Sr. García San Miguel y Orueta en nombre y representación del citado Ayuntamiento como apelante, y también el procurador Sr. Granizo Palomeque, en nombre y representación de Don Bartolomé , como apelado.
Por auto de esta Sala de fecha 25 de Octubre de 1991 se tuvo por personadas a las partes dichas, y se acordó sustanciar esta apelación por el trámite de alegaciones escritas, a cuyo efecto se concedió el plazo de veinte días a la parte apelante, dentro del cual las formuló exponiendo los hechos y fundamentos de Derecho que creyó oportunos, y solicitando la estimación de la demanda de lesividad presentada por el Ayuntamiento de Bunyola (Mallorca), y la anulación de la licencia concedida por la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento en 20 de Noviembre de 1989 al Sr. Bartolomé .
Seguidamente se confirió traslado para iguales fines a la parte apelada, que formuló sus alegaciones exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos oportunos, con la súplica final de desestimación del presente recurso de apelación y confirmación de la sentencia recurrida.
Terminado el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se llevó a cabo por providencia de fecha 26 de Octubre de 1995, en la que se señaló para tal acto el día 16 de Noviembre de 1995, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de apelación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 30 de Mayo de 1991, yen su recurso nº 757/90, por medio de la cual se desestimó el recurso contencioso administrativo en el que el Ayuntamiento de Bunyola (Mallorca) impugnaba, previa declaración de lesividad por acuerdo del Pleno de 5 de Noviembre de 1990, la licencia que la Comisión de Gobierno de esa Corporación concedió en fecha 20 de Noviembre de 1989 a Don Bartolomé para construir una vivienda aneja a una explotación agrícola en el predio de Alfabia, y que había sido solicitada en fecha 1 de Julio de 1989.
La declaración de lesividad de esa licencia, (que la Corporación Municipal hizo con base en los artículos 53 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y 218 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales de 28 de Noviembre de 1986), se fundó en el hecho de que la licencia había sido concedida pese a estar suspendido en general el otorgamiento de las mismas por acuerdo del Ayuntamiento de Bunyola de fecha 11 de Julio de 1989, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de 27 de Julio de 1989, suspensión basada en la necesidad de estudiar la modificación del Plan.
La sentencia de instancia desestimó la demanda de lesividad interpuesta por el Ayuntamiento con base fundamental en dos argumentos, a saber, primero, que la actuación municipal suponía una vulneración del principio de equidad a que se refiere el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y, segundo, que no se había concretado la lesión del interés público que exige la declaración de lesividad.
Contra esa sentencia, en cuanto no anula por lesiva la licencia de autos, ha interpuesto el Ayuntamiento de Bunyola recurso de apelación.
Antes de nada, conviene hacer una precisión acerca de las facultades que el Ayuntamiento utilizó para revisar la licencia, acudiendo a la declaración de lesividad. Es cierto que el Ayuntamiento citó para hacer dicha declaración el artículo 53 de la Ley 7/85 y el artículo 218 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (que reconoce a las Corporaciones Locales la facultad de revisar en general sus actos y acuerdos en los mismos términos y con el alcance que para la Administración del Estado están reconocidos en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común), pero esa cita de preceptos genéricos no puede ocultar la realidad de las cosas, y esta realidad es, primero, que el acto administrativo cuestionado es una licencia urbanística de obras y, segundo, que el motivo de su ilegalidad es un motivo estrictamente urbanístico (a saber, haber sido concedida esa licencia estando suspendido su otorgamiento). Pues bien, la declaración de lesividad está regulada como forma de revisión de las licencias urbanísticas en el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, al remitirse a los procedimientos del artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo. (Que es lo que, en general, hace también el artículo 224-2 del propio Texto Refundido para posibilitar la revisión de oficio de los actos y acuerdos en materia de urbanismo, precepto que es residual respecto al 187, y que no comprende, por ser específica de éste, la revisión de las licencias por motivos urbanísticos).
Y todo esto quiere decir que, habiendo acudido a la declaración de lesividad de una licencia por motivos urbanísticos, el precepto utilizado por el Ayuntamiento, aún sin citarlo o habiendo citado otros, es el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley del Suelo.
Así que la suerte de este recurso de apelación, y con ella la confirmación o revocación de la sentencia impugnada, habrá de depender de que concurran o no los requisitos que el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley del Suelo establece para revisar las licencias urbanísticas por causa de lesividad.
Este Tribunal cree que, en efecto, tales requisitos se cumplen en el presente caso, y que, por ello debió ser estimada la pretensión del Ayuntamiento de Bunyola, lo que va a conducir a la revocación de la sentencia recurrida.
Ninguna duda cabe de que se cumple el requisito de que la declaración de lesividad se realice en el plazo de cuatro años desde la expedición de la licencia, tal como establece el artículo 187 citado (20 de Noviembre de 1989 y 5 de Noviembre de 1990), así como el requisito de la interposición del contencioso en el plazo de dos meses a contar desde la declaración de lesividad que establece el artículo 58-5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, (5 de Noviembre de 1990 y 21 de Diciembre de 1990). Así que resta por examinar dos extremos, a saber, si la licencia cuestionada constituye manifiestamente una infracción urbanística grave, y si existen razones de equidad que, conforme al artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo, impidan el ejercicio de las facultades de anulación y revocación.
La licencia cuestionada constituye manifiestamente una infracción urbanística grave, porque fue concedida (20 de Noviembre de 1989) cuando había sido publicada una suspensión de licencias que impedían su otorgamiento (27 de Julio de 1989). Y de esa forma se consagraba una infracción urbanística grave (artículo 226-2 del T.R.L.S.), puesto que la licencia permitía realizar una construcción -es decir, un uso del suelo-que estaba de momento prohibido por la suspensión de licencias. Era, por lo tanto, manifiesto que no podía otorgarse la licencia, porque de otro modo se permitiría una infracción urbanística grave referida a un ilegal uso del suelo, ilegalidad que no por ser momentánea era menos evidente. (El artículo 27 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976, el artículo 8 del Real Decreto-Ley 16/81, de 16 de Octubre, y el artículo 117 del Reglamento de Planeamiento, al posibilitar la suspensión del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación no sólo prohíbe, en efecto, que las licencias se otorguen, sino que prohíbe, desde luego, esas mismas actividades urbanísticas, de suerte que las licencias indebidamente concedidas están autorizando una actividad prohibida).
Frente a esta consideración no cabe argumentar que la suspensión de licencias no era eficaz por no haber sido publicada en un diario de mayor difusión de la provincia (extremo que, sacado a relucir por primera vez por el titular de la licencia en esta segunda instancia, no puede ser tenido en cuenta ahora, no sólo porque el expediente que ha seguido al pleito no es el de suspensión del otorgamiento de licencias, sino el de declaración de lesividad, habiendo correspondido en consecuencia a la parte demandada probar un hecho afectante a otro expediente, sino porque el propio acuerdo de suspensión ordena su publicación en un diario -folio 6-, sin que se haya realizado prueba en contra, y, a fin de cuentas, porque al peticionario se le notificó personalmente la interposición del procedimiento de otorgamiento de su licencia, de suerte que a él ningún perjuicio se le hubiera derivada de la falta de publicación en un periódico), ni tampoco cabe argumentar que cuando se declaró la lesividad ya era posible la edificación pretendida, (porque lo cierto es que a la suspensión facultativa para el estudio de la modificación del Plan -con efectos desde su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de 27 de Julio de 1989-, siguió la suspensión necesaria derivada de la aprobación inicial de la modificación -con efectos de un año desde su publicación en 26 de Julio de 1990-, de suerte que a la fecha de la declaración de lesividad seguía suspendido el otorgamiento de la licencia, ya que, tal como informó el perito judicial, el proyecto base no cumplía las determinaciones del Plan aprobado inicialmente, y el área en cuestión estaba comprendida entre las afectadas por la suspensión, según se deduce de la corrección de errores publicada en el B.O.C.A. de fecha 25 de Agosto de 1990).
Se dan, pues, los requisitos para la anulación, por la vía de la lesividad, de la licencia de edificación, y la sentencia de instancia debió anularla. No lo hizo, y basó su decisión en dos argumentos, que son, en nuestra opinión, equivocados.
El primero es el de que el Ayuntamiento actor no ha concretado la lesión del interés público que exige la declaración de lesividad, es decir, no ha precisado para qué interés público resulta lesiva la licencia revisada. Sin embargo, este argumento descansa en una concepción equivocada de la lesividad como una de las vías de revisión de licencias recogidas en el artículo 187 T.R.L.S. cuando éstas incorporan manifiestamente una infracción urbanística grave. Porque, en efecto en el sistema del T.R.L.S., la remisión del artículo 187 al artículo 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo es una remisión a los meros efectos procedimentales pero no a las condiciones de fondo que posibilitan la revisión de las licencias, ya que estas vienen ya dadas en el propio artículo 187 del T.R.L.S., y se concretan en la existencia de una infracción urbanística manifiesta y grave. Dicho de otro modo, la utilización de la vía de lesividad no exige el añadido de un perjuicio especial a un distinto interés público, sino que la lesividad va embebida en la propia infracción urbanística manifiesta y grave. Una infracción de esa naturaleza es lesiva por sí misma para el interés público urbanístico, y la declaración de lesividad puede basarse exclusivamente en esa lesión para abrir la vía de revisión por ese procedimiento.
El segundo argumento de la sentencia de instancia es el de que, en el presente caso, la declaración de lesividad ha supuesto una infracción del principio de equidad, principio que veda, según el artículo 112 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el ejercicio de las potestades de revisión. El Tribunal de instancia basa esta consideración en tres circunstancias, ninguna de las cuales es apta a los efectos pretendidos. Y así: 1ª) No es cierto que el día 27 de Julio de 1990 procediera el levantamiento de la suspensión del otorgamiento de licencias, porque el anterior día 26 de Julio de 1990 había entrado en vigor "ope legis" la suspensión derivada de la aprobación inicial de la modificación del Plan, tal como antes hemos dicho. 2ª) Es verdad que el Ayuntamiento pudo declarar la lesividad desde Enero de 1990 y no la declaró hasta el día 5 de Noviembre de ese año, pero también lo es que a la sazón seguía suspendido el otorgamiento de licencias y que, existiendo un plazo de cuatro años para dicha declaración, no puede decirse que un retraso de once meses sea por sí mismo contrario a la equidad, si no se ponen de manifiesto circunstancias particulares que hagan inicua la revisión de la licencia. 3ª) Finalmente, a los efectos de esteproceso importa poco lo que haya ocurrido con posterioridad a la declaración de lesividad, y, en concreto, las consecuencias de la interrupción del procedimiento de modificación del Plan (4 de Marzo de 1991) y de la publicación de la Ley de Espacios Naturales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, (9 de Marzo de 1991), si bien debemos hacer constar que la apreciación de la sentencia impugnada sobre que el perito judicial dictaminó que a partir de la interrupción del procedimiento de modificación del Plan era posible el otorgamiento de licencias con arreglo al Plan anterior de 1982 y con arreglo a la citada Ley de Espacios Naturales requiere la matización de que el perito responde a una pregunta de carácter general y no a una pregunta sobre la concreta licencia que solicitó el Sr. Bartolomé . Pero esto, como decimos, importa poco, porque son sucesos posteriores que en nada tocan a la pretensión del Ayuntamiento.
Por todo lo dicho hemos de dar lugar a este recurso de apelación, y, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bunyola, anular la licencia que la Corporación declaró lesiva. Pero no estará de más hacer una precisión, tanto más importante cuanto que no ha sido puesta de manifiesto por ninguna parte, y que, sin embargo, deriva de la propia naturaleza de las cosas. Esa precisión es la de que si no fue procedente que la Corporación concediera la licencia, tampoco lo era que la denegara, estando, como estaba, interrumpido el procedimiento de su otorgamiento. Y la consecuencia de la revisión de la licencia no es que se entienda que debió ser denegada, sino que lo ajustado a Derecho hubiera sido mantener la interrupción del procedimiento de otorgamiento de la licencia hasta que, levantada la suspensión, se concediera o denegara con arreglo al planeamiento que resultara aplicable (problema en el que aquí no podemos entrar, por exceder, como decimos, del objeto de este pleito, que es exclusivamente el de la lesividad de la licencia). Resumiendo, la estimación de este recurso deja pendiente la petición del Sr. Bartolomé , la cual habrá de ser resuelta en sentido positivo o negativo según lo que prescriba el planeamiento o normativa que resulte aplicable cuando se alzó la suspensión como consecuencia de la interrupción del procedimiento de modificación del Plan.
No existen razones que aconsejen una condena en costas.
Por todo ello, en nombre de S.M. El Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que estimamos el presente recurso de apelación nº 9949/91, y en su consecuencia:
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) Revocamos y anulamos la sentencia de fecha 30 de Mayo de 1991 que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en su recurso nº 757/90.
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) Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Bunyola (Mallorca), contra la licencia que la Comisión de Gobierno de dicha Corporación concedió en fecha 20 de Noviembre de 1989 a Don Bartolomé para la construcción de una vivienda aneja a la explotación agrícola en el predio de Alfabia.
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) Declaramos dicha licencia contraria a Derecho, y, en consecuencia, la anulamos.
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) No hacemos condena en las costas de ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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