STS, 30 de Septiembre de 1995

Por la representación procesal de D. Jesús Luis y otros se interpuso recurso contenciosoadministrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la representación de los recurrentes para que formalizasen la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando a Sala dicte sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho del acto perfeccionador del contrato de enajenación (acuerdo del Consejo de Ministros) por omisión absoluta del procedimiento legalmente establecido, en la fase preparatoria del mismo, y por consecuencia de esta nulidad, la nulidad del contrato mismo que entrará en fase de liquidación y de resarcimiento de los perjuicios producidos. Subsidiariamente declare la nulidad del contrato por vicios sustantivos del procedimiento y por desviación de poder en el sistema de adjudicación y en la adjudicación concreta de esa transmisión. Subsidiariamente, declare la nulidad de la transmisión, por falta de poder dispositivo sobre los bienes transmitidos, toda vez que estos debían estar afectos al derecho de reversión de mis representados, que gozaban de un derecho de adquisición preferente. Todo ello con expresa imposición en costas a la parte contraria, por la manifiesta temeridad derivada de una omisión tan grave y sustancial de procedimiento en su actuar.

El Abogado del Estado presenta escrito de alegaciones previas para terminar suplicando a Sala dicte resolución por la que estimando esta alegación previa declare inadmisible el recurso.

El Procurador Ortiz Cañavate y Puig Mauri se opuso a la alegación previa formulada por el Abogado del Estado.

Por auto de 14 de Diciembre de 1990, la Sala acuerda desestimar la alegación previa de inadmisibilidad formulada por el Abogado del Estado.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después dealegar lo que estimó conveniente a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso o, en su defecto, desestimándolo íntegramente, por ser el acto impugnado ajustado a Derecho.

Por providencia de 1 de Diciembre de 1992, se tiene por comparecido a la representación legal de DIRECCION001 , concediéndole el plazo de veinte días para que conteste a la demanda lo que verificó con el oportuno escrito en el que solicitaba de Sala dicte sentencia por la que se declare inadmisible el presente recurso o, subsidiariamente, se desestime el mismo por ser plenamente conforme a Derecho el acto en el que se impugna, imponiéndose las costas a los recurrentes.

Por auto de 25 de Febrero de 1993, la Sala acuerda recibir a prueba el presente recurso para su proposición y practica, con el resultado que se recoge en autos .

Conclusas las actuaciones para votación y fallo del presente recurso se señaló la audiencia del día veintiséis próximo pasado, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

El recurso contencioso-administrativo que decidimos, tiene por objeto propio y fundamental la verificación del acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de Junio de 1984, por el que se autorizó la enajenación directa de las acciones del Grupo DIRECCION000 ), que formaba parte del holding > , expropiado por Real Decreto-ley 2/1983 de 23 de Febrero, en favor de Hoteles Mallorquines Asociados y Kuwait Investment OFFICE, oponiéndose por las partes demandadas en primer lugar y al amparo de los apartados a), b), c) y e) del artículo 82 de la Ley Jurisdiccional, la inadmisión del recurso promovido, por reputar incompetente ésta jurisdicción, carecer de legitimación activa los recurrentes y haber devenido firme y consentido el acto administrativo impugnado pues no fué interpuesto el preceptivo y previo recurso de reposición, y como la total problemática que dejamos sucintamente expuesta ha sido ya contemplada y decidida por ésta Sala, en múltiples sentencias, de las que son una mera muestra las de 5 de Junio, 8 de Noviembre y 9 de Diciembre de 1993 y 11 de Octubre y 20 de Diciembre de 1994, y que fueron dictadas en presencia de similares hechos y alegaciones, es por lo que la presente decisión habremos de limitarnos a reiterar, resumiéndolas en su caso, las amplias consideraciones jurídicas que ya consignábamos en las calendadas resoluciones judiciales.

La incompetencia de ésta jurisdicción contencioso- administrativa, opuesta en razón de la súplica incorporada en la demanda, no puede en modo alguno ser apreciada, pues lo cierto es, no obstante la ambigüedad o imprecisión en la redacción del suplico, que los recurrentes pretenden la nulidad del acuerdo del Consejo de Ministros que autorizó la enajenación directa de la totalidad de las acciones representativas del capital social de DIRECCION000 y, en consecuencia, la fiscalización o control judicial de tal acto es de la competencia exclusiva de ésta Jurisdicción Contencioso-Administrativa, según establecen los artículos 24 y 58 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y el 1 de la de 27 de Diciembre de 1956.

La nulidad del contrato de venta de las acciones y de la transmisión de éstas, que también se pide, no es sino derivación de la anterior pretensión, ya que la anulación del acuerdo del Consejo de Ministros privaría de legitimidad a la venta directa de las acciones y, consiguientemente, es esta Jurisdicción la única facultada para decidirlo, según lo dispuesto concordadamente por los artículos 4.2º de la Ley de Contratos del Estado, 5.2 de la 7/1983, de 29 de junio, de expropiación por razones de utilidad pública e interés social de los Bancos y otras Sociedades que componen el Grupo DIRECCION001 ., 1.1 y 3 a) de la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues el contrato de venta de las acciones, cuya autorización se impugna, se efectúa al amparo de la Ley singular de expropiación antes aludida, que los demandantes consideran infringida, por lo que, conforme les permiten los artículos 41 y 42 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, instan de esta Jurisdicción la anulación del acuerdo que autoriza la venta directa y de la subsiguiente transmisión por no haberse seguido, en su opinión, el procedimiento legalmente previsto, actos para cuya revisión solo es competente la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa, según los preceptos antes citados de la Ley Orgánica del Poder Judicial y de la Ley de ésta Jurisdicción, lo que obliga a rechazar tal causa de inadmisibilidad.

Tampoco cabe la estimación de la alegada falta de legitimación activa, porque conforme a lo dispuesto en el artículo 28.1.a) y 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los demandantes tienen interés directo en la anulación del acto por ser titulares de derechos derivados del ordenamiento que consideran infringido, al haber sido, en definitiva, expropiados por la citada ley 7/83 de las acciones representativas del capital social de la entidad, cuya enajenación autorizó el Consejo de Ministros mediante el acuerdo impugnado, de manera que, como examinaremos más adelante, el incumplimiento de los fines de aquélla, determinaría el nacimiento de derechos en su favor.

En orden a las restantes causas de inadmisibilidad esgrimidas hemos de reiterar cuanto ya exponíamos en nuestra antes invocada sentencia de 20 de Diciembre de 1994, al no haberse publicado el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado ni notificado a quienes por ostentar un interés directo lo recurren en este proceso, no cabe considerarlo como un acto consentido y firme para ellos, si bien, por ser preceptivo el recurso previo de reposición, fueron, según establece el artículo 129.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, requeridos los demandantes para que lo formulasen en el plazo de diez días, lo que oportunamente llevaron a cabo, de manera que, habiéndose resuelto dicho recurso de reposición por el propio Consejo de Ministros declarándolo inadmisible, aquéllos ampliaron su demanda contra éste último, y así se expresa literalmente en dicho auto que >.

El apartamiento de las excepciones de orden procesal opuestas, determina el análisis de la temática de fondo que suscita el proceso y que sustancialmente se condensa en valorar si el precepto contenido en el artículo 5 de la Ley citada 7/1983, de 29 de junio, legitima el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, al disponer: >.

Afirma la representación procesal de los demandantes que la posibilidad legal de que el Gobierno autorice la venta directa de las acciones no supone una excepción al procedimiento a seguir según la Ley de Contratos del Estado, pero tal interpretación, como hemos declarado en nuestras Sentencias de 5 de junio de 1993 y 8 de noviembre de 1993, al examinar idéntica cuestión, no puede ser aceptada porque contradice la literalidad de dicho precepto, que establece la posibilidad de la enajenación mediante concurso público, en la forma prevista por la legislación de Contratos del Estado, o bien la venta directa de las acciones previa autorización del Gobierno, y, en consecuencia, el procedimiento a seguir en este último supuesto no es el establecido por aquella legislación para el concurso público. Es exigible, sin embargo, según dijimos en las citadas sentencias, que, autorizado el sistema de venta directa, se respeten los principios que para los casos de contratación directa recoge la propia legislación de Contratos del Estado (artículos 37, último apartado, de la Ley de Contratos del Estado y 118 del Reglamento General de Contratación), y de las actuaciones obrantes en los autos se aduce, con toda evidencia, que en la enajenación de estas acciones se han respetado aquellos principios, al haberse elaborado, por los agentes mediadores, un plan y un cuaderno de ventas, haber contactado con ochenta interesados con la subsiguiente recepción de cuatro ofertas y haberse seleccionado la más ventajosa de las ofertas recibidas con criterios objetivos y razonables, que permitieron obtener el mejor precio y las condiciones más adecuadas a los fines exigidos legalmente, quedando constancia de todos los trámites seguidos, previos los correspondientes asesoramientos y con la ulterior fiscalización del Tribunal de Cuentas y de las Cortes Generales, cumpliéndose así la obligación, impuesta por el citado artículo 5.2 de la Ley 7/83, de dar cuenta a éstas.

Es, sin embargo, de absoluta aplicación a la venta directa de las acciones lo dispuesto por el apartado primero del artículo 5 de la ley 7/1983, de 29 de junio, que exige en aquélla criterios que respeten el interés social perseguido con la expropiación, expresamente declarado en el artículo 1 de la propia Ley, y que se concreta en garantizar la estabilidad del sistema financiero y los intereses legítimos de depositantes, trabajadores y terceros.

No ofrece duda alguna que la enajenación de acciones, impugnada en este pleito, ha respetado estos fines, como acreditan las estipulaciones recogidas en la escritura pública otorgada, singularmente las referidas a la ampliación del capital social, a la presentación de avales, al compromiso de no enajenar las acciones adquiridas en un plazo de tres años, así como a mantener la plantilla de personal y la composición actual de la cadena " DIRECCION000 " y la actividad de la misma, etc, cuyas circunstancias suponen untotal respeto al interés social de la expropiación.

De lo expuesto se deduce que, tanto al autorizar el Gobierno la enajenación de las acciones mediante la venta directa de éstas como al llevar a cabo este contrato, se cumplió rigurosamente lo dispuesto por el citado artículo 5.1 de la Ley 7/1983, de 29 de junio.

Dicho lo anterior, no es necesario abundar en razones para demostrar que no hubo desviación de poder en el acuerdo impugnado ni tampoco en el acto de transmisión de las acciones, puesto que las facultades conferidas por la Ley al Gobierno para autorizar la venta directa y a la Dirección General de Patrimonio del Estado por aquél, para proceder a la enajenación de las acciones, no se usaron para fines distintos de los fijados por los indicados artículos 1 y 5.1 y 2 de la tan citado Ley singular 7/1983. Sólo cabe reiterar que, respetados los fines de la expropiación y efectuada la venta con las garantías legalmente previstas, no existe dato alguno que permita apreciar tal desviación de poder. Antes al contrario, la creación e intervención de la Comisión Asesora, las firmas comisionadas para actuar como agente mediador y la fiscalización del Tribunal de Cuentas y de las Cortes Generales despejan cualquier duda al respecto, sin que, además, los demandantes hayan ofrecido pruebas ni indicios siquiera de tal desviación, sino que, al denunciarla, incurren en una petición de principio porque sostienen que, como no se observó el procedimiento legal, la Administración hizo un uso de su discrecionalidad contrario al fin de la Ley.

Como hemos expresado, se respetaron tanto los principios legales para llevar a cabo la contratación directa como el interés social perseguido con la expropiación, (hacemos notar cómo la plantilla de empleados se incrementó), y solo si se hubiese acreditado que, a pesar de ello, las potestades administrativas se ejercieron con fines distintos a los fijados por la Ley, podría apreciarse una recusable desviación de poder, susceptible de provocar la interesada anulación del acuerdo y de los actos subsiguientes de transmisión. No es este el caso, sin embargo, porque la Administración extremó las garantías y siguió unos trámites, cuya publicidad y ulterior fiscalización no ha ofrecido, en el supuesto concreto que nos ocupa, indicio alguno de que los actos impugnados se hayan apartado del fin previsto por la Ley expropiatoria especial ni tampoco de los principios generales que inspiran el ordenamiento jurídico en materia de contratación y expropiación forzosa.

Finalmente, nos queda por examinar el pretendido derecho de reversión, que se dice preterido por la enajenación llevada a cabo de las acciones y que no constituye una concreta petición entre las que se formulan en este proceso sino de forma indirecta, al demandar que se declare que los bienes transmitidos "debían estar afectos al derecho de reversión de los demandantes, que gozaban de un derecho de adquisición preferente".

La interpretación del nº 3 del artículo 5 de la Ley 7/1983, de 29 de junio, según el cual " de acuerdo con los principios del capitulo II del título III de la Ley de Expropiación Forzosa, las participaciones expropiadas no estarán sujetas al derecho de reversión", es doctrina jurisprudencial consolidada, en virtud de las reiteradas sentencias pronunciadas por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo al resolver otros tantos recursos de apelación contra sentencias dictadas en primera instancia por las Secciones Primera y Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que denegaron o reconocieron, respectivamente, tal derecho de reversión al demandante.

Basta, pues, con resumir dicha doctrina, recogida, entre otras,en nuestras sentencias de fecha 15 de marzo de 1993 y 5 de junio de 1993, pronunciadas en los recursos de apelación nºs 6487/90 y 213/93, según la cual el derecho de configuración legal, y como tal entregado a la disposición del legislador ordinario (S.T.C. 67/88, de 18 de abril, F.j. 6º, segundo párrafo), de manera que no toda expropiacion ha de reconocer y respetar el derecho de reversión y configuración comunes que les asignan los artículo 54 y 55 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación forzosa y preceptos concordantes de su Reglamento ejecutivo (artículos 63 al 70 del mismo), sino que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en algunos específicos supuestos expropiatorios, atendiendo de modo razonable y no arbitrario a la finalidad que orienta y legitima la privación coactiva de bienes y derechos en tales singulares hipótesis.

La propia Ley de Expropiación vigente, continúan diciéndolas mismas Sentencia s, regula modalidades expropiatorias en las que se elimina explícita o implícitamente la garantía de la reversión (artículos 74, 75 y 87), por lo que, de igual manera, ha de admitirse que, en las expropiaciones legislativas, la ley singular expropiatoria suprima o introduzca restricciones al derecho de reversión sobre los bienes o derechos expropiados, siempre que las determinaciones que contenga este "ius singulare" se acomoden a la finalidad de la expropiación, es decir, a su causa legitimadora, para que no puedan ser tachadas de arbitrarias y, en consecuencia, potencialmente lesivas para el derecho constitucional de igualdad,consagrado en el artículo 14 de la Constitución.

Las sentencias citadas de esta Sala y Sección, que a su vez recogen la doctrina legal aplicable al caso, señalan que si bien la expropiación legislativa singular operada por la Ley 7/1983, de 29 de junio, no se identifica con la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, regulada en el Titulo III, capitulo II, artículos 71 a 75, de la Ley general expropiatoria, al no tener un signo sancionatorio, es innegable que, dada la "causa expropiandi" que se enuncia en el artículo 1º de dicha Ley, y el propósito perseguido de atribuir a la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata, la adquisición del pleno dominio de los derechos expropiados, nos encontramos ante una expropiación asimilable a las de dicha naturaleza, por lo que el régimen jurídico trazado por la ley singular expropiatoria es lógico que se acomode a los principios que rigen aquélla, y, en consecuencia, no se está en presencia de una eliminación radical del derecho de reversión sino, como sucede en las expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad, ante una eliminación relativa o parcial de tal derecho.

Trasladando los principios contenidos en los artículos 73 a 75 de la Ley de Expropiación Forzosa al ámbito de la expropiación legislativa operada por la Ley 7/1983, esta Sala y Sección ha declarado que no existe derecho de reversión si el beneficiario mediato o tercer adquiriente de las acciones transmitidas incumpliera el fin o fines de interés social, ni tampoco es invocable el derecho de reversión cuando la Administración del Estado, como beneficiaria inmediata y directa de la operación expropiatoria, enajena la totalidad o parte de las acciones o participaciones expropiadas, con base en el solo dato de la pura y simple enajenación, pues no nos hallamos ante una expropiación de destino único o exclusivo en manos del sector público sino ante una medida expropiatoria en la que el cumplimiento del interés social legitimador puede deferirse a un tercero, tal como previenen los dos primeros apartados, antes examinados, del artículo 5º de la citada Ley 7/1983.

Así, pues, el acuerdo de enajenación directa y su ulterior formalización no constituyen causa o presupuesto determinante del derecho de reversión, ya que el fin de interés social, previsto por el artículo 1º de la citada Ley 7/1983, puede alcanzarse permaneciendo las Sociedades cuyas acciones se expropian en el sector público o bien trasladando a terceros adquirientes (beneficiarios mediatos) la carga de la afectación a dicho fin social, conforme a lo dispuesto en el artículo 5.1 de esta Ley singular. Por otra parte, el derecho de reversión no se configura en el Derecho positivo vigente como un derecho de adquisición preferente, de naturaleza similar a los derechos de tanteo y retracto, surgido con ocasión y a consecuencia de la voluntad de enajenar los bienes expropiados por parte del Ente público o del beneficiario expropiante, sino que su naturaleza jurídica es la de una "reexpropiación" o, como también se ha calificado, una revocación de la expropiación y de sus efectos jurídicos, cuyo factor determinante no es la eventual enajenación a terceros de los bienes o derechos expropiados sino el incumplimiento de la carga de afectación de éstos a la "causa expropiandi", que legitimó la expropiación llevada a cabo.

En definitiva, el hecho de la enajenación de las acciones no constituye, por sí sólo, razón suficiente para que nazca el derecho de reversión en favor de los propietarios expropiados o de sus causahabientes. Este derecho surgiría, exclusivamente, cuando en la transmisión no se hubiesen observado criterios de respeto al interés perseguido con la expropiación, definido por el artículo 1º de la misma Ley singular, que, según hemos expuesto anteriormente, se cumplieron y guardaron rigurosamente tanto al acordar el Gobierno la autorización para la venta directa de las acciones como al formalizarse ulteriormente la compraventa, por lo que hemos de desestimar la pretensión tendente a obtener una declaración favorable al derecho de reversión del demandante, como fundamento de la anulación pedida de la transmisión de las acciones.

En consecuencia con todo lo expuesto y dando por reproducidas cuantas otras consideraciones hemos incorporado en las sentencias invocadas, deviene obligada la integra desestimación del recurso interpuesto, aunque no son de apreciar los factores determinantes de una especial imposición de costas.