STS, 16 de Septiembre de 1994
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 8263/1990 |
| Fecha de Resolución | 16 de Septiembre de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Septiembre de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de apelación que con el núm. 8263 de 1990 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra sentencia de fecha 19 de julio de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el pleito seguido ante la misma con el número 907/87, sobre acuerdo plenario del Ayuntamiento de Leintz Gatzaga por el que se otorga eficacia como Reglamento de Personal del citado Ayuntamiento a los acuerdos contenidos en el texto del denominado VIII A.R.C.E.P.A.F.E.
La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos la demanda y por tanto el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal del Estado contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Leintz Gatzaga de fecha 13 de mayo de 1987 otorgando eficacia como reglamento de personal a los acuerdos contenidos en el denominado VIII A.R.C.E.P.A.F.E. Sin costas."
Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en ambos efectos, por providencia de 7 de septiembre de 1990 en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, personada y mantenida la apelación por el Abogado del Estado, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones. El mismo evacua el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala dicte sentencia revocando la apelada y declarando la nulidad del Acuerdo del Ayuntamiento en su día impugnado.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 7 de septiembre de 1994, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Recurre el Abogado del Estado en apelación la Sentencia de fecha 19 de julio de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación de la Administración del Estado, contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Leintz Gatzaga, en sesióncelebrada el 13 de mayo de 1987 (publicado en el B.O. de Guipúzcoa de 5 de agosto de 1987 y en el B.O. del País Vasco de 9 de septiembre de 1987) por el que se otorga eficacia como Reglamento de Personal de dicho Ayuntamiento a los acuerdos contenidos en el texto denominado VIII A.R.C.E.P.A.F.E. (Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal de la Administración Foral de Euskadi, correspondiente al año 1987), publicado en el B.O. Guipúzcoa de 21 de abril de 1987.
El presente recurso de apelación tiene una absoluta identidad con los que esta misma Sala resolvió en Sentencias de 29 de junio, 27 de octubre y 30 de octubre de 1992, sin más variación entre uno y otros que el de estar referidos en estas últimas Sentencias a acuerdos idénticos al aquí impugnado que adoptaron los plenos de los Ayuntamientos de Placencia, Hondarribia y Villabona, respectivamente.
La fundamentación de la demanda desestimada se formulaba en modo alternativo sobre la base de atribuir al acuerdo impugnado, bien naturaleza reglamentaria, bien la de un Convenio Colectivo de trabajo atípico. En el primer término de la alternativa, en tesis del demandante, dicho Reglamento sería contrario a lo dispuesto en el Art. 49 de la Ley 7/1985 respecto de la aprobación de las Ordenanzas Locales, y a lo dispuesto en el Art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, a partir de la remisión contenida en el Art. 5.c de la Ley 7/1985.
En el segundo término de la alternativa; ésto es, considerando el acuerdo como un Convenio Colectivo, el recurrente aducía que en el ámbito de la Administración local no cabía el Convenio Colectivo, remitiéndose al respecto a la sentencia 57/1982 del Tribunal Constitucional, razonando que a la sazón no se habían regulado los órganos de participación del personal en las Administraciones Públicas, posteriormente reguladas en la Ley 9/1987, no aplicable al caso. Ello aparte, aduce que el alcance general del Convenio es el de diseñar un marco especial de empleo en el ámbito de las Administraciones Públicas del País Vasco, que desborda "no ya el contenido de un Convenio Colectivo entre las Corporaciones y el Personal Laboral a su servicio, sino también el marco trazado en la Ley 30/84, de 2 de agosto, de medida para la reforma de la Función Pública, como la Ley 7/1985, de 2 de Abril, de régimen local y normas complementarias". Finalmente, la demanda pasaba a enunciar los que entendía vicios concretos del acuerdo, empezando por el de la inclusión indistinta de funcionarios públicos y personal laboral, y siguiendo ya por una extensa indicación de normas concretas del acuerdo, contraria, a su juicio, a la Ley 30/84 y a la Ley 7/85.
Tal fundamentación, ante la incomparecencia en el proceso del Ayuntamiento demandado, no fue objeto de alegaciones contradictorias, con lo que es exclusivamente ella el término de referencia de la sentencia apelada.
En ésta, con excesiva generalización, que se ampara en el carácter escueto del escrito del Abogado del Estado, elude el examen individualizado de las alegaciones de aquél, que no merecen en todo su contenido el reproche que la sentencia les dedica, siendo extremos de especial precisión, y de indudable trascendencia para la decisión del caso, las alegaciones de nulidad en cuanto reglamento, por infracción en su aprobación de lo dispuesto en el Art. 49 de la Ley 7/1985, y en cuanto convenio por la inexistencia a la sazón de órganos de representación de los funcionarios a las Administraciones públicas, y por la inclusión indistinta en un mismo convenio de funcionarios públicos y personal laboral, bien que las impugnaciones de precepto concretos del Acuerdo, sí adolezcan de una vaguedad que impide elaborar un juicio adecuado sobre ellas.
Tras aludir a las ventajas de los acuerdos con las centrales sindicales, con criterios no estrictamente jurídicos, y por tanto carentes de eficacia para solventar la cuestión suscitada, la sentencia expresa la justificación normativa del acto impugnado diciendo que >.
En su apelación, el Abogado del Estado, tras remitirse genéricamente al contenido de la sentencia, reitera parte de sus alegaciones de la instancia sobre nulidad del acuerdo, entre ellas las de regular de modo uniforme la relación de los funcionarios públicos y de los empleados de carácter laboral, amen de una serie de preceptos concreto, como contrarios al régimen funcionarial.SEGUNDO.- Expuestos los contenidos del recurso, según lo que resulta de las alegaciones de ambas instancias, debemos empezar destacando para su adecuada solución, que el acto impugnado, y el acuerdo regulador asumido en él como reglamento de personal, se sitúan temporalmente en un momento anterior al de la Ley 9/1987, aludida en la sentencia; por lo que no puede extraerse de ésta el fundamento legitimador ni del acuerdo foral adoptado en el acuerdo municipal impugnado, ni de este último. En todo caso, no es correcta la afirmación de la sentencia apelada de que los Arts. 31 y 32 de esta Ley, regulen las prácticas de concertación de condiciones de empleo público en las Comunidades autónomas en términos que se aproximen a los que constan en el A.R.C.E.P.A.F.E. El referido acuerdo, obrante en el expediente, fue negociado entre representantes de la Administración Foral y representantes de las Centrales Sindicales más representativas de la Administración Foral, mientras que en el Art. 31 referido el órgano de negociación es la Mesa general de negociación constituida en el ámbito de la Administración del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Es claro que, según ese precepto, es a la Mesa constituida en la Entidad Local de que se trate, a la que le corresponde la negociación en su ámbito, sin que por tanto tenga acomodo en ella la proyección directa al ámbito de una Entidad Local de las condiciones de empleo concertados desde un mecanismo de negociación diferente, con ambición de extensión a toda la Administración Foral.
No es tampoco correcta la afirmación de la sentencia apelada de que la actividad negociadora esté contemplada en el Art. 103.3 de la C.E., y en la Ley 30/84, en cuyo precepto y ley referidos no existe alusión alguna a la negociación de condiciones en las relaciones de empleo público. Y en cuanto a la similar previsión de la actividad negociadora de la L.O. 11/1985, es igualmente inexacta, pues la única alusión al respecto, contenida en el Art. 2º.2.c, al referirse al derecho a la negociación colectiva, se hace como contenido de "el ejercicio de la actividad sindical en la empresa o fuera de ella...", concreción de la que difícilmente puede extraerse una referencia permisiva de la negociación colectiva en el ámbito de la función pública. La disposición adicional
2 abría la vía para una ulterior regulación de los órganos de representación de los funcionarios de las Administraciones públicas; ésto es, ni tan siquiera en la propia ley estaba regulada esa representación, que es el presupuesto para una ulterior regulación de la negociación colectiva en el ámbito funcionarial, como andando el tiempo ha acontecido con la Ley 7/1990 de 19 de julio, muy posterior al acuerdo de autos, y cuya estructura de negociación es, por lo demás, harto diferente de la seguida en el acuerdo referido.
Es claro, pues, que en el momento del acuerdo impugnado, y contra lo que proclama la sentencia recurrida, no existían normas que sirvieran de presupuesto y marco al acuerdo, siendo por tanto absolutamente rechazable la argumentación al respecto de la sentencia apelada.
En el marco normativo del momento, en el que como elementos fundamentales deben destacarse la Ley 30/84, la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, el R.D. legislativo 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, y en el que todavía no estaban creados los órganos de representación de los funcionarios en las Administraciones Públicas, ni la negociación colectiva en ese sector, es lo cierto que las alegaciones del Abogado del Estado sobre nulidad del acuerdo del Ayuntamiento de Leintz Gatzaga por contrario al Art. 49 de la Ley 7/1985, desde la perspectiva de su calificación como Reglamento de Personal, sobre inexistencia de negociación colectiva en el ámbito de la función pública, y sobre la imposibilidad de incluir en Convenios Colectivos de modo indistinto a funcionarios públicos y a personal en régimen laboral, deben prosperar, y con base en ellas se debe estimar el recurso de apelación, revocar la sentencia apelada y en su lugar estimar el recurso contencioso- administrativo que la sentencia apelada desestimó indebidamente, sin que por la radicalidad de esta solución sea preciso descender al análisis de los contenidos concretos del acuerdo impugnado, parte ésta en la que, ciertamente, las alegaciones del apelante adolecen de ambigüedad y exceso de generalización.
En cuanto a la nulidad del acuerdo municipal al atribuir al acuerdo foral el carácter de Reglamento de Personal, es indudable que, dado lo dispuesto en el Art. 49 de la Ley 7/85, la aprobación de ese pretendido Reglamento de Personal debía cumplir las exigencias de este precepto, y su omisión lo vicia de nulidad. De este modo el vehículo formal de proyección en el municipio de Leintz Gatzaga del acuerdo foral, asumido en el acuerdo municipal impugnado, resulta ineficaz a su objeto.
Pero es que además, y aun prescindiendo de ese insalvable obstáculo formal, y refiriéndonos a la cuestionada validez y eficacia del propio acuerdo foral asumido, al ser la relación funcionarial una típica relación estatutaria, y al no haberse introducido a la sazón por vía de ley la posibilidad de convenios colectivos en el ámbito de las relaciones funcionariales, es indudable que la regulación de aspectos del contenido de esas relaciones por ese inexistente instrumento regulador entraba en colisión con las normas legales rectoras de esa materia, como ya tuvo ocasión de declarar la sentencia de este Tribunal de 25 deoctubre de 1985. Y en todo caso la inclusión en un mismo convenio colectivo de funcionarios (contenido entonces ilegal) y de empleados en régimen laboral (ámbito este último en el que la negociación colectiva sí era posible) vicia de por sí al convenio como un todo, pues, como dice la sentencia del Tribunal Constitucional 57/1982, en doctrina que, dado el marco normativo vigente en la ocasión de autos, conserva su validez en él, (F.J. 4), >, sin que sea posible escindir la unidad del Convenio, según la sentencia de este Tribunal de 27 de enero de 1987.
No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas en ninguna de las instancias.
Que debemos estimar, y estimamos, el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 19 de julio de 1990 dictada en el recurso seguido ante la misma nº 907/87, que revocamos; y en su lugar, debemos estimar, y estimamos, el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Leintz Gatzaga adoptado en sesión plenaria celebrada el 13 de mayo de 1987, por el que se otorgó eficacia como Reglamento de Personal de dicho Ayuntamiento a los acuerdos contenidos en el texto denominado VIII A.R.C.E.P.A.F.E. (Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal de la Administración Foral de Euskadi, correspondiente al año 1987), publicado en el Boletín Oficial de Guipúzcoa de 5 de agosto y Boletín Oficial del País Vasco de 9 de septiembre, declarando contrario a derecho el acuerdo recurrido, que anulamos, sin hacer especial imposición de las costas en ninguna de las instancias.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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SAP Madrid 619/2018, 12 de Septiembre de 2018
...vinculante al informe pericial, que no le es propio en modo alguno ( Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1991 y 16 de septiembre de 1994). En segundo lugar, se comprueba que el dictamen forense comprende en su ámbito la referencia a las precedentes relaciones habidas entre......