STS, 12 de Abril de 1994

Interpuesto recurso por la representación procesal del Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas de fecha 2 de diciembre de 1991, y admitido a tramite, se reclamó el expediente administrativo y se acordó publicar en el Boletín Oficial del Estado el anuncio preceptivo.

Formalizada la demanda en tiempo y forma mediante escrito de fecha 15 de junio de 1993, después de alegarse por la parte actora los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, suplicó dictar sentencia por la que: 1º.- Declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto recurrido, por haberse dictado prescindiendo, total y absolutamente, del procedimiento establecido. 2º.- Subsidiariamente para el caso de no estimar procedente la petición anterior, se modifique el título universitario, que el Real Decreto recurrido establece, en el sentido de denominarlo de Ingeniero Técnico de Obras Públicas, especialidad: Transportes y Servicios Urbanos. 3º.- También con carácter subsidiario recoger los conceptos básicos las materias troncales que se indican entre las que deben cursarse para su obtención, en la forma siguiente: a) Economía. Economía General y Aplicada al Sector, Valoración. Técnicas de Organización y Gestión de Empresas. b) Expresión Gráfica y Cartografía. Técnicas de representación. Fotogrametría y Cartografía. Topografía. Diseño asistido por ordenador. c) Infraestructura del Transporte. Caminos y Aeropuertos. Ferrocarriles. Obras de Fábrica e Infraestructura. Puertos. d) Servicios Urbanos y Ambientales. Abastecimiento y Saneamiento de Aguas. Basuras. Tipología de Espacios Urbanos. Pavimentos. Jardinería. Amueblamiento Urbano. Iluminación. Control de la contaminación urbana; vertidos y ruidos. Administración municipal. e) Tráfico y Transporte. Demanda y oferta de desplazamientos. Cuantificación y Medición del tráfico. Capacidad de Tráfico. Coordinación del Transporte. Instrumentación y control.

Que dado traslado de la demanda al Sr. Letrado del Estado, que se opuso a la misma mediante escrito de fecha 28 de julio de 1993, en el que tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables interesó en el suplico dictar sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso o, subsidiariamente, su desestimación, confirmando íntegramente el Real Decreto impugnado.

Que emplazadas las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones, lo verificaron ratificando las peticiones contenidas en sus respectivos escritos de demanda y contestación, señalándose para la deliberación y fallo del recurso día 8 de abril de 1994.

La representación procesal del Colegio Ingenieros Técnicos de Obras Públicas ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1452/1991, de 30 de Agosto por el que se establece el título universitario de "Ingeniero Técnico en Transportes y Servicios Urbanos" y las directrices generales propias de los planes de estudios conducentes a la obtención de aquél, solicitando que se declare la nulidad de pleno derecho 1) por haberse dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido ya que no se acompañan al proyecto de norma dato alguno que permita conocer el proceso de elaboración, ni figura el informe de la Secretaria General Técnica del Departamento, ni se ha consultado la Comisión Permanente del Consejo de Estado, ni las observaciones de los otros Ministerios invocando los artículos 129.2, 130.1 y 131.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y el art. 22,3 de la Ley Orgánica 3/1960, de 22 de Abril, del Consejo de Estado; 2) por ser la titulación establecida contraria a la normativa vigente alegando los artículos 28 y 30 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de Agosto, de Reforma Universitaria y el art. 3 del Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, respecto a los ciclos de las enseñanzas universitarias conducentes a la obtención de títulos oficiales, por impartirse según el Real Decreto recurrido en la Ingeniería Técnica enseñanzas tan fragmentarias que no tienen continuidad con las del segundo ciclo; así como el art. 1º y Anexo I del Real Decreto 1496/1987 que señala los Títulos Oficiales y el contenido de la denominación, reservada en exclusiva a cada uno de ellos, al que se refiere el Título expedido según el modelo recogido en el Anexo II, en lugar de transformación de la especialidad académica en titulación, citando al respecto la Ley 12/1986, de 1 de Abril, modificada por Ley 33/1992, de 9 de diciembre, Reguladora de las Atribuciones de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, cuyo art. 1º.2 se remite a las especialidades técnicas que enumera el Decreto 148/1989 y se refería a los "Ingenieros Técnicos de Obras Públicas", señalando la Directiva del Consejo de las Comunidades Económicas Europeas 89/48 (21 de Diciembre de 1989) "relativa a un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años" incorporada a nuestro Ordenamiento Jurídico por el Real Decreto 1665/1991, de 25 de Octubre, y desarrollado por la Orden de 12 de Abril de 1993 y en cuyos Anexos I y IV incluyen en la relación de profesiones reguladas en España, la de "Ingeniero Técnico de Obras Públicas"; y 3) por no respetar el contenido esencial de la profesión, limitando la capacidad de formación de los futuros profesionales al no articular enseñanzas acordes con las exigencias sociales habiendo formulado el Colegio demandante en su informe a la propuesta del Consejo de Universidades una serie de conceptos básicos y una relación de materias troncales que debían completar la que incluía el Real Decreto y que no fue tenido en cuenta. Solicita, subsidiariamente, que se modifique el título universitario que el Real Decreto recurrido establece en el sentido de denominarlo "Ingeniero Técnico de Obras Públicas, especialidad; Transportes y Servicios Urbanos" y recoger los conceptos básicos y completar las materias troncales que indica en el suplico de su demanda.

La representación del Estado al contestar la demanda ha opuesto la inadmisibilidad del recurso por aplicación del art. 82.e), en relación con el art. 52.1 y 53.e) de la Ley Jurisdiccional por estimar que la disposición recurrida no tenía carácter de disposición general y debió, por ello, ser objeto de previo recurso de reposición alegando que el Real Decreto impugnado es un acto administrativo que tiene como destinatario a una "pluralidad determinable de administrados" por limitarse a crear un título académico y fijar las directrices de los planes de estudio para su obtención, no teniendo por ello carácter general, pues la norma no se inserta en el ordenamiento jurídico ya que no modifica la regulación sustantiva de los títulos. Al oponerse a las alegaciones de la actora invoca que por no ser una disposición general no es de aplicación el procedimiento que se dice infringido para la elaboración de esas normas.

La improcedencia de la causa de inadmisión invocada se basa, sin embargo precisamente, en el carácter de disposición general del Real Decreto impugnado que se desprende de su claro contenido normativo, no obstante la técnica de aprobación de una propuesta hecha por el Consejo de Universidades. El establecimiento "con carácter oficial y validez en todo el territorio nacional" -como se proclaman en el artículo Único- de un nuevo título académico anteriormente inexistente y de las directrices generales propias de los planes de estudio que deben cursarse para su obtención y homologación, presenta patentemente los rasgos típicos de: 1) generalidad y abstracción de las disposiciones generales, por contener una ordenación dirigida a "todos" aun cuando se concrete en una categoría abstracta de ciudadanos, los que quieran obtener esa formación y titulación; 2) novedad de esa ordenación, en el contexto de la Ley General de Reforma Universitaria y de la legislación en materia de Enseñanzas Técnicas; y 3) aspectos formales del Real Decreto recurrido (art. 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado) que lo incluyen directamente en el ordenamiento jurídico (Sentencias de 9 de marzo y 22 de octubre de 1984 y de 15 de marzo de 1985 y 15 de octubre de 1988).

Como tal disposición general reglamentaria, venía ya excluido del recurso de reposición, según elartículo 53,e), en relación con el art. 52,1 ambos de la Ley Jurisdiccional que cita el Abogado del Estado al oponer la inadmisibilidad del presente recurso invocando la causa 82.e) de esa Ley. Sin embargo los dos artículos primeramente citados han sido expresamente derogados por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Disposición Derogatoria 2,c) y sustituido el recurso de reposición por un "recurso ordinario" ante el órgano superior que dictó el acto, conforme al art. 114,1 de la misma que en su art. 107.3 vuelve a establecer que "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa". El artículo 82.e), invocado, ha de ser entendido en relación con el recurso ordinario administrativo mencionado (art. 114 a 117 de la misma Ley 30/1992) de acuerdo con lo previsto en la Disposición Derogatoria 4 de esta Ley, debiendo desestimarse, en consecuencia la causa de inadmisibilidad opuesta.

El Real Decreto impugnado es, por tanto, una disposición general que se sitúa -y así se hace constar en su preámbulo- en el marco del art. 28 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria que dispone que "el Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, establecerá los títulos de carácter Oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las directrices generales de los planes de estudio que deban cursarse para su obtención". En ejecución de esa previsión legal el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre - como el Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre relativo a la obtención, expedición y homologación de títulos universitarios- ordena esas directrices generales y distingue unas "directrices generales comunes" aplicables a todos los planes de estudios conducentes a cualquiera de los títulos universitarios oficiales -que incluyen el de Ingeniero Técnico (art. 1º)-y unas "directrices generales propias, que además de las directrices generales a los títulos universitarios específicos para los que se establezcan" fijando el contenido de estas directrices.

Este Real Decreto ejecutivo se elaboró -según resulta de las afirmaciones, no contestadas, de las partes -de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo incluyendo el dictamen del Consejo de Estado y la propuesta necesaria del Consejo de Universidades y contenía una disposición relativa a las "directrices generales propias" según la cual (art. 8) el Consejo de Universidades propondría al Gobierno el establecimiento de los distintos títulos universitarios oficiales y las directrices de los planes de estudio propias para la obtención de cada uno de esos títulos fijando su contenido.

El Real Decreto recurrido limita su contenido a la aprobación de la titulación y de las directrices generales propias propuesta por el Consejo de Universidades, de conformidad con el Real Decreto 1497/1987 que viene a conferir una habilitación al Gobierno para realizar esa aprobación ya prevista en términos más generales por el artículo 28.1 de la Ley de Reforma Universitaria ejercitando por esta vía su potestad reglamentaria normativa en el específico ámbito que se determinaba.

En estas excepcionales circunstancias la elaboración del Real Decreto impugnado -como de las demás que establecen las titulaciones específicas y las directrices propias para su obtención- quedaba sujeta a la propuesta respectiva del Consejo de Universidades, sin perjuicio de cumplir la audiencia de los Colegios Profesionales prevista en el art. 5,f) de la Ley 2/1974, de 14 de febrero. Ambos requisitos se han cumplido, sin requerir los informes, observaciones o dictamen exigidos en la elaboración de la disposiciones generales según los artículos 129, 130 y 131, de la Ley de Procedimiento Administrativo, que la actora estima vulnerados, ya que ese procedimiento se cumplió -y en ello están acordes las partes de este litigio- al elaborarse el Real Decreto ejecutivo de la Ley de Reforma Universitaria 1497/91. La eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación Administrativa, en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el art. 106.1 de la Constitución, no reclaman en el presente caso exigir nuevamente esas informaciones que garantizan la "legalidad, acierto y oportunidad de la disposición" -según el art. 129 invocado- por haberse ya cumplido la solemnidad procedimental exigida.

En consecuencia ha de desestimarse la causa de nulidad de pleno derecho alegada por la actora por estimar que el Real Decreto recurrido se había dictado "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido", con invocación del art. 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Entrando en el examen de la conformidad a Derecho del Real Decreto, la parte actora alega que la titulación universitaria establecida de "Ingenieros Técnicos en Transportes y Servicios Urbanos" es contraria a la normativa vigente solicitando su modificación por la de "Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, especialidad: Transportes y Servicios Públicos".

La titulación impugnada se configura como una especialidad del primer ciclo de los estudios universitarios estructurados conforme al artículo 30 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de Agosto de Reforma universitaria que -como se ha expuesto- encuentra su desarrollo en el Real Decreto 1497/1987, de 27 de diciembre citada para permitir -según se expone en su preámbulo- la obtención de un título oficial trassuperar el primer ciclo, con el consiguiente acceso a la actividad, profesional y la posibilidad a la vez de continuar estudios en su segundo ciclo, y "acercar la formación universitaria a la realidad social y profesional de nuestro entorno" de manera que, la formación universitaria ofrecida "a través de una oferta coherente de titulaciones académicas" de la Universidad de respuesta a las nuevas demandas del mercado de trabajo dentro del sistema de enseñanza universitaria cíclico que se proclama en el art. 30 de la Ley citada, de Reforma Universitaria con posibilidad "de paso de un ciclo a otro".

La facultad que se confiere al Gobierno en este Real Decreto para establecer títulos universitarios y para señalar las directrices comunes de los planes de estudio para la obtención de los títulos universitarios oficiales a las que han de sujetarse las Universidades públicas cuando las elaboren, se complementa con la regulación del Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre, reseñado. Su art. 1º, tras definir la titulación y determinar sus efectos académicos y profesionales, precisa el contenido de la denominación y sus elementos significativos (título oficial con validez en todo el territorio nacional, especificación de la titulación que corresponde de las previstas en el apartado anterior del mismo artículo, e identificación de los estudios de que se trate) puntualizando en el Anexo I, Segundo 1, las menciones que han de figurar en el anverso (titulación de la rama de enseñanza técnica correspondiente) y en el reverso el plan de estudios "y en su caso de forma destacada la especialidad que hubiera realizado".

Las disposiciones reglamentarias reseñadas han de cohonestarse, sin embargo, con otras normas de rango legal que son también aplicables y que invoca la actora: la Ley 12/1986, de 1 de abril, modificada por Ley 33/1992 de 9 de diciembre, que regula las atribuciones profesiones de los arquitectos e ingenieros técnicos sigue tomando como referencia "no obstante su eventual y necesaria reforma o modificación en virtud de las cambiantes circunstancias y exigencias de orden tecnológico y de la demanda social" las que figuran enumeradas en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, y así se prevé en el art. 1º.2 de dicha Ley. El Decreto 148/1969 en su art. 3º apartado 8 se refería a la Ingeniería Técnica de obras Públicas e incluía como subespecialidades a) "construcciones civiles"; b) "hidrológica"; c) "Trafico y Servicios Urbanos"; y d) "vías de comunicación y transporte", refiriendo esta última a "la construcción, conservación y utilización de las vías de comunicaciones, puertos y señales marítimas, así como el planteamiento, ordenación y explotación del Transporte".

Del mismo modo el Real Decreto 1665/1991, de 25 de octubre - posterior por tanto al Real Decreto recurrido- al trasponer la Directiva 89/48/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas que establece un sistema de reconocimiento mutuo de los títulos de Enseñanza Superior que acreditan una formación mínima de tres años de duración e indica que en su art. 12 que los Estados miembros adoptaran las medidas necesarias para dar cumplimiento a lo que en ella se dispone, recoge en el Anexo I entre las profesiones reguladas en España -Sector Técnico y de Ciencias Experimentales- la de "Ingeniero Técnico de Obras Públicas". Más recientemente la Ley 33/1992, de 9 de diciembre al modificar la Ley 121/1986, de 1 de abril citada derogando el art. 2.3 y la disposición final 2ª relativa a los Ingenieros de Obras Públicas, expone que su finalidad era evitar la situación discriminatoria que se había producido respecto a "los Ingenieros Técnicos de Obras Públicas" (ITOP) que no han podido disfrutar de las mismas atribuciones que los demás Ingenieros".

Por consiguiente el Real Decreto recurrido se opone a la normativa legal y reglamentaria al establecer una titulación, "Ingeniero Técnico en Transportes y Servicios Urbanos", que viene a modificar la denominación de Ingeniero Técnico de Obras Públicas que aparece ya recogida en la Ley de Reordenación de las Enseñanzas Técnicas de 28 de Abril de 1964 (Texto Refundido por Decreto 636/1968, de 21 de marzo, artículo 1º) y en el Real Decreto 1665/1991, de reconocimiento de títulos de enseñanza superior de nacionales de los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea, creando una nueva titulación que no se encuentra recogida en el catalogo que se recoge en el mismo.

La normativa comunitaria no obsta a que una subespecialidad técnica sea recogida en la titulación genérica correspondiente a ella ni a que los Estados miembros fijen las orientaciones de las enseñanzas para su obtención. Por otra parte, la ordenación unitaria y cíclica de los estudios universitarios que establece la Ley de Reforma Universitaria es compatible con una organización de la enseñanza polivalente y flexible según la evolución de la técnica y la demanda social de técnicos.

Sin embargo, la necesaria coherencia con la normativa legal y de adaptación a la Comunidad Económica Europea por los efectos del reconocimiento de títulos en relación con el ordenado ejercicio de las libertades de establecimiento y prestación de servicios que se reconocen en el Tratado de Roma (arts. 52, 57 y 60.d) reclamar que en la denominación del título de Ingeniero Técnico del ramo de enseñanza reconocido se mencione la especialidad correspondiente a la formación recibida.En consecuencia procede estimar la pretensión subsidiariamente deducida por la actora, anulándose la denominación de la titulación regulada en el Real Decreto recurrido de "Ingeniero Técnico en Transportes y Servicios Urbanos" y sustituyéndola por la de "Ingeniero Técnico de Obras Públicas, Especialidad: Transportes y Servicios Urbanos".

En lo que atañe al contenido de las directrices sobre las enseñanzas para obtener esa titulación la finalidad que se proponía el Real Decreto 1497/1982 de alcanzar una organización cíclica polivalente que concilie los objetivos formativos de preparación para el ejercicio de actividades profesionales en la especialidad correspondiente (art. 39 de la Ley 14/1970 de 4 de Agosto, General de Educación) con la prosecución de estudios de segundo ciclo para alcanzar el título de ingenieros de conformidad con el art. 30 de la Ley de Reforma Universitaria citada, de manera que permitan el acceso a esos segundos ciclos en la Escuela Superior correspondiente, se desarrolla en aquella disposición general por la definición (art. 2º.4) de las materias troncales "de obligatoria inclusión en los planes de estudio que conduzcan a un mismo título oficial" y por la regulación (art. 5º) de supuestos especiales de incorporación a segundos ciclos a través de directrices propias mediante, entre las otras exigencias que el expresado precepto establece, "los complementos de formación que se precisen".

La actora considera que la ordenación prevista en el Real Decreto impugnado relativa a las directrices propia del Título que establece no respeta el contenido de la profesión. Esta alegación ha de ser desestimada, en primer lugar porque la disposición recurrida se inscribe -como se ha expuesto- en la ordenación de un primer ciclo de formación universitaria y el título obtenido así lo acredita, sin que se refiera al ejercicio de una profesión, aun cuando ese título habilite para el ejercicio profesional, según el art. 39 citado de la Ley General de Educación de 1970, "cumplidos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico (artículo 1º.1 de la Ley 12/1986, de 1 de Abril, citada). En segundo lugar porque la inclusión en las directrices de los planes de estudio para el título litigioso de las materias troncales se ha hecho por el Gobierno según la propuesta del Consejo de Universidades cumpliendo lo prevenido en el art. 8º del Real Decreto 1497/1987 que señalaba detalladamente el contenido de las "directrices generales propias" que como tales directrices permiten a las Universidades organizar cada materia troncal -conforme al art. 2,4 de este mismo Real Decreto- "en disciplina y asignaturas concretas" y sin perjuicios de homologación del plan de Estudios por el Consejo de Universidades, (art. 2º.3).

El Colegio demandante, durante la fase de elaboración del Real Decreto recurrido -hizo unas observaciones y solicitó complementar las materias troncales incluidas en el proyecto sin que conste en el expediente las motivación de la respuesta negativa de la Administración que ha mantenido íntegramente la propuesta del Consejo de Universidades. Esa propuesta de inclusión de algunas enseñanzas con la justificación correspondiente, contiene ciertamente sugerencias estimables para la formación de los nuevos titulados, pero, en el marco expuesto de la reglamentación prevista en el Real Decreto 1497/91, y de su última determinación en los planes de estudios que corresponde a las Universidades su no aceptación no puede considerarse como un fundamento válido para pretender la nulidad del Real Decreto. Debe también resaltarse que del examen de las alegaciones se obtiene que materias propuestas por la actora que se consideran que deben ser incluidas están ya comprendidas y valoradas en las mencionadas en una interpretación lógica de su ámbito propio, o quedan claramente fuera de la especialización garantizada por el título - como en la inclusión de los puertos- en perjuicio de áreas de conocimiento más próximas a la enseñanza técnica concreta a que la titulación se refiere.

No ha lugar a la imposición de las costas causadas al estimarse solo en parte el recurso entablado.

En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.