STS, 22 de Septiembre de 1992
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| Número de Recurso | 2611/1990 |
| Fecha de Resolución | 22 de Septiembre de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Resumen:
LICENCIA DE OBRAS
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Septiembre de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Doña Lorenza y Doña Ángeles , representadas por al Procuradora Doña Cayetana de zulueta Luchsinger, bajo la dirección de Letrado; y, siendo parte apelada el AYUNTAMIENTO DE VINAROS, con la representación del Procurador D. Manuel Ogando Cañizares, bajo la dirección de Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 12 de diciembre de 1989, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso sobre licencia de obras.
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Valencia, se han seguido los recursos acumulados números 790/88 y 791/88, promovidos el primero de ellos por Doña Ángeles , y el segundo por Doña Lorenza , y, habiendo sido parte demandada en ambos recursos el Ayuntamiento de Vinaroz, sobre licencia de obras.
El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de valenciana, dictó sentencia con fecha 12 de diciembre de 1989, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: 1) Desestimando los recursos contencioso- administrativos acumulados interpuestos por Doña Lorenza y Doña Ángeles contra acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Vinaroz, de fecha 8 de marzo de 1988, denegatorios de licencias de obra en la Partida de Ameradors del término Municipal y contra desestimación de reposiciones deducidas contra aquéllos. 2) No se imponen las costas procesales."
Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por su turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 10 de septiembre de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.
Tienen su origen estos autos en la impugnación de los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Vinaros de 8 de marzo de 1988 por cuya virtud se denegaban las licencias de obras solicitadas por las hoy apelantes para la construcción de viviendas en sus respectivas parcelas.
Y ya con este punto de partida será de recordar que la licencia urbanística es un acto administrativo de autorización por cuya virtud se lleva a cabo un control proveído de la actuación proyectada por el administrado verificando si se ajusta o no a las exigencias del interés público tal como han quedado plasmadas en la ordenación vigente: si es ésta la que determina el contenido del derecho de propiedad -art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, vigente en lo que a estos autos atañe- esclaro que este derecho ha de ejercitarse "dentro de los límites y con cumplimiento de los deberes" establecidos por el ordenamiento urbanístico. Licencia la examinada de naturaleza rigurosamente reglada, constituye un acto debido en cuanto que necesariamente "debe" otorgarse o denegarse según que la actuación pretendida se adapte o no a la ordenación aplicable -art. 178,2 del Texto Refundido. Así lo destaca una reiterada jurisprudencia -sentencias de 19 de enero de 1987, 8 de julio, 22 de septiembre, 16 de octubre y 13 de noviembre de 1989, 29 de enero y 19 de febrero de 1990, 2 de marzo y 25 de mayo de 1991, 8 de julio de 1992, etc.
Es claro por tanto, dados los términos en que aparece planteado el debate procesal a la luz de lo dispuesto en el art. 43,2 de la Ley jurisdiccional, que el problema fundamental en estos autos es el de determinar si efectivamente el Plan aplicable a las licencias litigiosas es
el señalado por la Administración municipal.
El sistema que para la entrada en vigor de los planes urbanísticos venía trazando nuestro ordenamiento jurídico ofrecía una doble peculiaridad pues por una parte implicaba una publicidad de contenido limitado al recoger solo el texto del acuerdo de aprobación definitiva art. 44 del Texto Refundido y 134 del Reglamento de Planeamiento y por otra producía efectos con carácter inmediato -art. 56 del Texto Refundido-.
Estas dos notas aparecen en principio corregidas ya por el art. 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7-1985, de 2 de abril, que exige que las normas de los Planes urbanísticos se publiquen recogiendo completamente su texto y que introduce una vacatio legis de quince días hábiles.
Se ha dicho que esta corrección del sistema anterior se ha producido en principio pues es cuestión debatida de la del ámbito de aplicación del citado art. 70,2 que ha suscitado la duda de si se refiere únicamente a los planes cuya aprobación definitiva corresponde al Municipio o si por el contrario ha de extenderse también a planes de mayor entidad.
En este sentido será de indicar que esta Sala -sentencias de 10 de abril, 9 de julio y 12 de diciembre de 1990, por un lado y, por otro, sentencias de 11 de julio y 22 de octubre de 1991, éstas dictadas precisamente a virtud del antiguo recursos de revisión por contradicción de sentencias-, para la interpretación del art. 70,2 de la Ley 71985, viene razonando así:
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En el terreno de la pura literalidad, el precepto va dirigido a las ordenanzas "incluidas las normas de los planes urbanísticos". Y no se hace distinción alguna. Cabe pensar que pese a las sedes materiales se ha querido introducir una norma de sentido rigurosamente urbanístico.
Es mas, la Ley de Bases era perfectamente consciente de la novedad que establecía y de su gran trascendencia y por ello para evitar atenuaciones y restricciones regula la consecuencia jurídica de forma negativa: "... las normas de los planes urbanísticos... no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su testo y haya transcurrido el plazo...". Y ello sin distinción alguna.
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Desde el punto de vista de la lógica jurídica y en muy directa relación con la finalidad de la normativa que se examina no resulta en modo alguno explicable que los planes de menor trascendencia -art. 5º,1 del Real decreto-Ley 16-1981, de 16 de octubre- estén sometidos a las rigurosas exigencias del art. 70,2 de la Ley 7-1985 y en cambio un Plan General de Ordenación Urbana, de mucha mayor relevancia, pueda entrar en vigor sin publicidad alguna para las normas definitivamente aprobadas.
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El hecho de que el art. 70,2 de al Ley 7-1985 vaya referido a las Ordenanzas locales no implica una exclusión de las normas de los planes urbanísticos: los planes del escalón municipal no pierden su carácter subjetiva y objetivamente municipal por el dato de haber sido definitivamente aprobados por la administración autonómica. En efecto:
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la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas -sentencias de 20 de marzo y 22 de diciembre de 1990, 30 de enero y 25 de abril de 1991, 13 de febrero y 23 de junio de 1992-. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.
Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este ultimo" -sentencia del Tribunal Constitucional 170-1989, de 19 de octubre quedaperfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no solo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.
Pero aún siendo esto así, lo que ahora se destaca es la existencia de unos interés locales en el planeamiento que justifican la participación municipal en la competencia.
Precisamente en la sentencia de 20 de marzo de 1990 esta Sala destacaba el carácter municipal de aquella competencia para justificar una doble legitimación autonómica y municipal independientemente de lo que pudiera derivar de los arts. 237,2 del Testo Refundido de la Ley del Suelo y 29,2 de la Ley jurisdiccional:aunque el acuerdo autonómico contenga modificaciones no podrá olvidarse la legitimación pasiva del municipio.
La de planeamiento es una competencia compartida y por ello resulta bien claro el carácter subjetivamente municipal del plan que no queda eliminado por la aprobación definitiva autonómica.
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En otra línea el planeamiento del escalón municipal, en razón del ámbito territorial de su vigencia, tiene claramente ese sentido local: traza el marco físico en el que va a desenvolverse la convivencia de la población del Municipio. Recuérdese a este respecto la denominación completa de los Planes Generales: "Planes Generales Municipales" -art. 6º, del Texto Refundido de 1976-.
En definitiva, esta naturaleza municipal del planeamiento justifica plenamente la aplicación de una normativa prevista para las Ordenanzas locales.
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En último término será de recordar el principio de interpretación conforme a la constitución de todo el ordenamiento jurídico -art. 5º,1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-. La Constitución es un contexto dominante para todas las demás normas lo que exige que las dudas surgidas en la interpretación de éstas hayan de ser resueltas en el sentido que mejor contribuya a hacer realidad el modelo de convivencia que aquélla dibuja.
Lo que aquí se está discutiéndose si han de publicarse o no determinadas normas -normas son pues la calificación de urbanísticas no puede borrar aquella naturaleza; hay en este sentido una copiosa jurisprudencia - sentencias de 7 de febrero y 21 de diciembre de 1987, 22 de enero y 17 de octubre de 1988, 8 de abril de 1989, 16 de octubre y 16 de noviembre de 1990, 19 de febrero y 22 de mayo de 1991, 4 y 11 de junio de 1992-. Pues bien, proclamado por la constitución el principio de la publicidad de las normas art. 9º,3-, es claro que toda duda ha de despejarse con la solución que permita hacer mas eficaz dicha publicidad y en esta línea el examen comparativo de los sistemas de la Ley del Suelo y del art. 70,2 de la Ley 7-1985 conduce claramente a la conclusión que ya derivaba de los razonamientos anteriores.
En definitiva la amplia dicción literal del art. 70,2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, referida a los planes urbanísticos sin distinción, el carácter municipal del planeamiento que ahora importa la lógica que excluye que en los planes de mayor relevancia la publicidad se a menor y en último término el principio de interpretación conforme a la Constitución que en su art. 9º,3 consagra el principio de publicidad de las normas, conducen a la conclusión de que el art. 70,2 de la Ley 7-1985 no puede referirse solo a los planes cuya aprobación definitiva es de la competencia municipal.
En el caso que ahora se examina el Plan General de Ordenación Urbana de Vinaros que la administración municipal pretende aplicar a las licencias litigiosas fue aprobado definitivamente por la Comisión Territorial de Urbanismo el 24 de noviembre de 1987 "con la condición de que en un plazo de tres meses se subsanen las deficiencias señaladas", de suerte que producida tal subsanación -acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 14 de abril de 1988- la publicación tuvo lugar en los Boletines Oficiales del 3 de mayo y días siguientes hasta el 24 del mismo mes.
Es claro pues que ni en el momento de la petición de las licencias -26 de enero de 1988- ni en el de su denegación -8 de marzo de 1988- se había producido la publicación del mencionado Plan en los términos exigidos por el art. 70,2 de al Ley 7-1985, sin que por tanto hubiera entrado en vigor en dichas fechas lo que implica que no podía servir de base para la denegación de las licencias litigiosas.
Aplicable por consecuencia de lo expuesto la ordenación urbanística anterior, cuyo texto no se ha aportado por el Ayuntamiento demandado en la vía abierta por el art. 43,2 de la Ley jurisdiccional, ha de señalarse que a lo largo de estos autos el debate ha girado en torno a la aplicabilidad del Plan de 24 denoviembre de 1987, debate este que desde el punto de vista municipal resultaría absolutamente inoperante si con arreglo al planeamiento anterior las licencias hubieran debido ser denegadas: el mero hecho de que el Ayuntamiento haya entrado en la discusión, aquí solo tiene relevancia práctica si con el planeamiento anterior las licencias hubieran debido ser otorgadas.
Y aún será de añadir:
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La negación de la condición de solar para los terrenos litigiosos resulta abandonada por la Administración en la contestación a la demanda.
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La ahora alegada inexistencia de Plan parcial para la Urbanización Los Pinos, por cierto edificada ya en un 80% -pregunta tercera, testigo Sr. Jose María -, no resulta relevante dado que la construcción no resulta imposible sin aquella figura de planeamiento.
Cuestión distinta es la planteada con la invocación de la Ley 28.1969, de 26 de abril, sobre costas, vigente a la sazón.
Importa en este terreno advertir que el dictamen del arquitecto Sr. Armando indica que las edificaciones pretendidas invaden en parte la zona de salvamento. De ello deriva que para proceder a la edificación resulta necesaria la obtención de la autorización prevista en el art. 4º,5 de la mencionada Ley.
Pero este dato no implicaba que tal autorización hubiera de ser previa a la licencia urbanística pues al no tratarse de dominio público no eran de aplicación los arts. 178,1, inciso final del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 2º del Reglamento de Disciplina Urbanística, de donde deriva que esa autorización será, si, necesaria para proceder a la edificación pero no era requisito previo para la licencia urbanística, única que en estos autos se discute.
Procedente será por consecuencia la estimación del recurso de apelación, sin que en aplicación de los criterios establecidos en el art. 131,1 de la Ley jurisdiccional se aprecie base para un expresa imposición de costas.
En atención a lo expuesto,
Que estimando el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Doña Ángeles y Doña Lorenza contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 12 de diciembre de 1989, con revocación de esta sentencia y estimación el recurso contencioso-administrativo en que recayó, debemos anular y anulamos los actos administrativos impugnados declarando la procedencia del otorgamiento de las licencia litigiosas, sin hacer una expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado Ponente en estos autos de lo que como Secretaria certifico.
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STSJ Comunidad Valenciana , 12 de Marzo de 1998
...por dicha causa. Por otra parte, para que las modificaciones se entiendan sustanciales, como sostiene la sentencia del tribunal Supremo de fecha 22 de septiembre de 1992, es preciso que supongan un nuevo esquema del planeamiento que alteren de manera importante o esencial las líneas o crite......
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STSJ Canarias , 20 de Febrero de 1998
...realidad de los hechos es decir no opera la discrecionalidad del planificador que justificaría la reiteración de la información pública" (STS 22-9-92). 2- Las actuaciones de la Administración que contravengan la legalidad urbanística podrán ser objeto de impugnación o no pero en ningún caso......