STS, 30 de Julio de 1992

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ha seguido el recurso número 615/89, promovido por Dª Lidia y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña sobre modificación del Plan General Metropolitano.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de julio de 1992, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que no dando lugar al motivo de inadmisibilidad alegado DESESTIMAMOS el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador de Tribunales D. Narciso Ranera Cahis en representación de Doña Lidia contra resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 19 de diciembre de 1988 que aprobó definitivamente la modificación del Plan General Metropolitano de Barcelona en el sector de Terraplé de Molins de Rei, y la confirmamos sin expresa imposición de costas."

El anterior fallo se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: Primero.- "A través del presente proceso combate la parte actora la modificación del Plan General Metropolitano de Barcelona aprobada definitivamente en fecha de 19 de diciembre de 1988, respecto del sector de Terraplé de Molins de Rei y que comporta esencialmente la variación del límite territorial de dicho sector respecto de las zonas limítrofes con desplazamiento del trazado de un vial, aún no ejecutado conocido como Paseo del Terraplé y exclusión plena de este con relación al ámbito de aquel sector de desarrollo urbano a fin de evitar su afectación a diversas industrial enclavadas en el primitivo desarrollo del vial. Es presupuesto primero del presente proceso descartar la concurrencia del motivo de inadmisibilidad alegado por la parte demandada sobre la base de una supuesta extemporaneidad del recurso administrativo previo, al haberse interpuesto el de alzada en fecha 23 de junio de 1989 respecto de resolución publicada en fecha de 17 de marzo del mismo año. Dicha alegación aparece como fundada en error al no tener en cuenta que la parte recurrente interpuso verdadero recurso de reposición en fecha de 7 de abril de 1989 contra el acto que es objeto de este proceso y que, en cambio, el recurso de alzada al que se alude ninguna relación directa guarda con él pues afecta a actuación administrativa distinta y ajena formalmente a estos autos." Segundo.- "Una inicial aproximación a las cuestiones debatidas permite situar el nudo de las mismas en torno de tres puntos. De una parte, que como consecuencia de la modificación del planeamiento general los terrenos propiedad de la actora, -a caballo entre distintas zonas de ordenación- abandonan casi o en su perfecta totalidad la calificación bajo clave 19 (zona de desarrollo urbano) para integrarse totalmente bajo clase 14 b) (zona deremodelación privada). De otra parte que no por el hecho de variarse ligeramente el trazado del vial y englobarlo en la zona de remodelación privada, los terrenos industriales de la actora quedan desafectados de dicho vial que los atraviesa todavía, a diferencia de lo que acontece con otras naves industriales de la zona (Iborra, S.A., Maturana Ibérica, S.A.) que quedan ahora a salvo. Por último, entiende la parte demandante que el hecho de que se desvincule de la ejecución del vial --plenamente incluido ahora en la zona 14 b)-- a los propietarios del sector del Terraplé (MR-93) libera a estos de cargas en perjuicio de los propietarios del suelo urbano a remodelar, que ya de por sí resultaba inviable en cuanto su edificabilidad futura estaba prácticamente agotada por razón de unas construcciones ilegales situadas en la Avda. Cataluña y c/ Rafael de Casanova, con quiebra del principio de justa distribución de beneficios y cargas. A todo ello debe añadirse que, a nivel de tratamiento singular, no deja la parte recurrente de insistir en que los terrenos desafectados de vial por la modificación del P.G.M. impugnada correspondientes a las industrias ya mencionadas que han quedado al margen de su trazado, obtienen calificación bajo clave 13 b) de notable aprovechamiento urbanístico sin haber realizado cesión alguna con cargo a las previstas por el P.G.M. en su original concepción de 1976. Tales conclusiones se revelan plenamente erróneas de hecho y de concepto muy a pesar de que el dictamen pericial practicado en autos incida en el mismo planteamiento erróneo como más adelante se precisará. De todo lo anterior, el órgano jurisdiccional debe ceñirse al objeto que realmente es materia propia de impugnación en el proceso por derivar de las determinaciones precisas y concretas en que la modificación del planeamiento metropolitano consiste, y por ello ha de prescindir globalmente de entrar a discernir acerca de situaciones urbanísticas y jurídicas que venían dadas con anterioridad de manera firme, estable e incombatible como así ocurre con el diseño conjunto que todo el área implicada viene ostentando desde el año de 1976, o incluso, tiene igualmente que marginar cuanto se refiere a la validez jurídica de otros instrumentos de planeamiento que estén operando en zonas o sectores concurrentes, como el Plan Parcial del Sector del Terraplé y otras modificaciones en trámite del Plan General. A la par de todo ello debe hacerse insistente hincapié en el carácter meramente revisor del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que lejos de posibilitar que los tribunales asuman por impropia vía jerárquica el pronunciamiento de legalidad y oportunidad sobre cuantos puntos hayan sido resueltos en trámite administrativo convirtiéndose así en una instancia correctora superadministrativa a la que incumba la potestad de ordenar materialmente por sentencia cuantos elementos técnicos, político- administrativos y jurídicos integran la actividad de las diversas Administraciones públicas, lo que origina es el aquilatado control de legalidad de los actos emanados de la esfera competencial de otros determinados Poderes Públicos, y la íntima relación entre los actos y el fin público previsto por el ordenamiento jurídico -artículo 106.1 C.E. y 8º L.O.P.J. Fuera de ese examen de legalidad y adecuación teleológica de los actos no cabe posicionamiento jurisdiccional sobre el acierto, dosis de justicia distributiva material o viabilidad y coherencia aplicadas por la Administración pública en el quehacer que le es propio y ajeno a interferencias, y por consecuencia de todo ello, no es acogible la posibilidad de que el órgano judicial ponga en conexión, relacione o asocie entre sí un complejo tejido de actuaciones, resoluciones y determinaciones urbanísticas pasadas, presentes y venideras en orden a globalizar el sentido y razón última de oportunidad y equilibrio que una situación jurídica concreta merezca." Tercero.- "En el caso concreto de autos e intrínsecamente considerada, la variación del trazado de vial que el Plan Modificado acoete junto con la recalificación de los espacios de suelo que resultan libres de afección respecto del sistema viario, cae de lleno dentro de la esfera de las discrecionales potestades y competencias urbanísticas que describe el artículo 3.1 TR. LS., y aparece dotada de la legitimidad justificativa de oportunidad que deriva de su aspiración de que el nuevo vial no tropiece en su desarrollo con naves industriales en actividad que por razón del costo económico anejo a su necesaria desaparición haga inviable la ejecución de la determinación urbanística de que se trata. El hecho de que el vial cuyo trazado se rectifica se adentre ahora en zona de distinta calificación -y también clasificación diversa, propia ahora de suelo urbano correspondiente a zona de remodelación 14 b)--con el correlato de un necesario reajuste de dimensión, aprovechamiento y cargas de planeamiento en cada zona o sector afectado, no permite hablar apriorísticamente de que conlleve desequilibrio en el justo y equitativo reparto de los beneficios y cargas urbanísticas, y ello por la elemental razón de que ambas zonas o sectores comparados y puestos en la balanza no constituyen unidad de referencia o medida para que la justa distribución de cargas se contemple. Como acertadamente sugiere la representación procesal de la Administración demandada, la distribución de cargas que afecta a la zona 14 b) donde se sitúan los terrenos de la parte actora es tarea de un futuro Plan Especial de Reforma Interior y de los instrumentos operativos que en su caso se delimiten, tales como polígonos o unidades de actuación, pero no función global del Plan general, y en este sentido puede irse aún más lejos señalando que en suelo urbano el ámbito de referencia para el justo reparto de cargas es el de la unidad operativa delimitada para la ejecución del planeamiento de conformidad con el artículo 117 TR.LS. y preceptos de desarrollo, mientras que en suelo de desarrollo urbano (urbanizable programado) el marco de referencia para esa reasignación de beneficios y gravámenes es el sector a que el Plan Parcial de desarrollo se contrae como así se deduce de los artículos 84.2, 120, 122 TR.LS., o incluso el conjunto de sectores de suelo programado, por lo que en ningún caso puede aspirarse legalmente a que las dos zonas de autos, enclavadas en distintas áreas de suelo municipal, constituyan marco idóneo para que sus propietarios respectivos encuentren el equilibrio entre los sacrificiosy compensaciones que del planeamiento se derivan. Unos y otros habrán de referir ese justo equilibrio a cada uno de las referentes de desarrollo y ejecución del planeamiento que corresponda según la naturaleza del suelo y las determinaciones del plan sin que en rigor pueda plantearse la cuestión de agravios entre una y otra zona de planeamiento. Con independencia de todo ello, tampoco se puede entender que el perjuicio sea un hecho probado, pues muy al margen de que, como razona la Administración demandada, como consecuencia de la modificación aprobada pueda aumentar el ámbito del sector de remodelación privado (14 b) y la edificabilidad en términos absolutos con disminución de las cesiones, ni aisladamente la parte actora acredita que sus terrenos sean de peor condición en suelo urbano que en suelo urbanizable programado donde parcialmente se situaban con anterioridad ni mucho menos aún se justifica que el conjunto del sector de remodelación bajo clave 14 b) experimente serios transtorno por el cambio de delimitación intersectorial. En este último sentido carecen de todo calor probatorio las afirmaciones del perito procesal de que ese perjuicio sea variable entre cuarenta y cincuenta millones de pesetas, en razón de costes de urbanización, derribos e indemnizaciones. Para empezar se hace muy dudoso, --por no decir abiertamente inaceptable--, que los costes de derribo y las indemnizaciones hayan de aumentar aprioristicamente "en dicho sector cuando lo que está produciendo el cambio de planeamiento es precisamente el salvamenteo de naves industriales respecto de su eliminación por parte de un vial y no está aún formulado el P.E.R.I. correspondiente. En segundo término bajo la fórmula de que dicha valoración se obtendría de "los cálculos y estimaciones correspondientes" que se afirman efectuadas, nada más se añade ni detalla en el dictamen pericial de suerte tal que dicho cálculo aparece tan falto de fundamentación concreta como se quiera sostener y ninguna racional fuerza de convicción ofrece (conclusión tercera del dictamen de 8 de febrero de 1990)." Cuarto.- "Así queda fundamentado que el principio de justo reparto de beneficios y cargas del planeamiento no alcanza a nivel legal cualquier directriz que quiera atribuírsele con independencia de previas y muy trascendentes reducciones a sus estrictos términos, (prueba de ello es que quizás las posibilidades técnicas de que la distribución sea justa en cada sector hayan mejorado después de la modificación combatida y sin embargo la cuestión había permanecido ignorada para la parte recurrente cuando el P.G.M. se aprobó originariamente en fecha de 14 de julio de 1976); términos que pasan fundamentalmente por no confundir y entremezclar los derechos y obligaciones de los propietarios de cada clase de suelo, no los de unos sectores, zonas o polígonos con los de otros, ni pretender que las variaciones de límites de cada sector por medio de acto formal que origina determinaciones de igual rango y fuerza de obligar que la sustituidad, conculque cualquier forma de derecho adquirido frente a la Administración o por referencia una vaga e indeterminada colectividad de terceros, pues tal formulación es ajena a la disciplina del derecho urbanístico de conformidad con el artículo 87.1 TR.LS. y choca con el principio general de que la competencia administrativa para ordenar el uso de los terrenos implica una mera limitación que define le contenido normal del derecho de propiedad. Sin embargo, no por ello debe soslayarse que incluso desde el punto de vista de las situaciones singulares a que la parte demandante hace frecuente referencia, el planteamiento del recurso resulta erróneo de modo manifiesto, en tanto insiste reiteradamente en que los terrenos antes afectados como vial quedan ahora calificados bajo clave 13 b), extremo este que incomprensiblemente ratifica el propio dictamen pericial evacuado en juicio muy a pesar de los términos claros en que la propuesta de resolución de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 9 de noviembre de 1988, por feferencia a acuerdo de 4 de mayo de 1988 que así se lo impuso al Ayuntamiento interesado, define como la calificación de los suelos desafectados de vial por desplazamiento hacia el Oeste es la de "renovación urbana"; transformación del uso existente pues tal formulación es ajena a la disciplina del derecho urbanístico de conformidad con el artículo 87.1 TR.LS. y choca con el principio general de que la competencia administrativa para ordenar el uso de los terrenos de que la competencia administrativa para ordenar el uso de los terrenos implica una mera limitación que define el contenido normal del derecho de propiedad. Sin embargo, no por ello debe soslayarse que incluso desde el punto de vista de las situaciones singulares a que la parte demandante hace frecuente referencia, el planteamiento del recurso resulta erróneo de modo manifiesto, en tanto insiste reiteradamente en que los terrenos antes afectados como vial quedan ahora calificados bajo clave 13 b), extremo este que incomprensiblemente ratifica el propio dictamen pericial evacuado en juicio muy a pesar de los términos claros en que la propuesta de resolución de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 9 de noviembre de 1988, por referencia a acuerdo de 4 de mayo de 1988 que así se lo impuso al Ayuntamiento interesado, define como la calificación de los suelos desafectados de vial por desplazamiento hacia el Oeste s la de "renovación urbana"; transformación del uso existente a parques y jardines urbanos de nueva creación de carácter local (clave 17-6b) respecto del complejo industrial Iborra y la de "remodelación urbana" (Clave 14 b) respecto de Maturana Ibérica, S.A., lo que comporta la delimitación de sendas Unidades de Actuación que toman como finalidad articular la cesión respectiva de la zona verde resultante y del tramo viario comprendido en la segunda. De esta forma se comprueba a mayor abundamiento que las industrias y propietarios que se toman como pauta de agravio por la parte recurrente, lejos de experimentar el trato de favor que se sugiere, o bien quedan en la misma situación que la parte actora (sector de remodelación) o bien quedan sujetos a cesiones obligatorias ajenas a toda noción de especulativo reconocimiento de edificabilidad gratuita e injustificada." Quinto.- "En consecuencia, procede la plena desestimación del recurso y confirmaciónconsecuente de los actos impugnados sin que proceda especial pronunciamiento en costas --artículo 131.1 Ley Jurisdiccional de lo Contencioso-administrativo--."

Contra dicha sentencia la parte actora interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 17 de julio de 1992, en cuya fecha tuvo lugar.

Doña Lidia había impugnado en trámite judicial, una resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, de fecha 19 de diciembre de 1988, que aprobaba definitivamente la Modificación del Plan general Metropolitano de Barcelona en el Sector del Terraplé, del término municipal de Molins de Rei, así como la desestimación presunta por silencio del recurso de reposición entablado contra aquella. Según la demandante la tal Modificación, al desplazar hacia Poniente el Paseo "El Terraplé", incrementaba el suelo urbano y liberaba a 1 industriales de las empresas Manufacturas Iborra, S.A. y Maturana, S.A. de efectuar las correspondientes cesiones obligatorias y gratuitas a que les obligaba la calificación urbanística anterior; y, por otra parte, al desplazarse también el límite intersectorial entre las zonas con clave 19 de Desarrollo Urbano Intensidad 1 según el Plan de 1976 y las de clave 14 b de Remodelación Privada se liberaba al Plan Parcial "El Terraplé" de las cargas urbanísticas, expropiación y sociales que representaba incluir los 1.315 m2 de su propiedad y que comprende diversas naves industriales. La sentencia ha desestimado el recurso.

Apelada por la demandante fundamenta su discrepancia con la resolución de instancia en repetir, a veces literalmente, los argumentos empleados tanto en la vía administrativa como en la judicial, olvidando con ello la naturaleza jurídica del recurso de apelación, que nunca debe ser una revisión de oficio de la sentencia apelada. No obstante ello, y a riesgo de incurrir en repeticiones dada la acertada construcción argumental de la sentencia impugnada, haremos a mayor abundamiento algunas precisiones. Desde el expediente administrativo se advierte ya que Administración urbanística ha actuado su competencia concerniente al planeamiento; y dentro de los límites que vienen señalados en el artículo 3.1 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1976 ha formulado el trazado del vial de autos recalificando los espacios de suelo con la finalidad que se plasma en la memoria informativa de la modificación, que no es otra que, habida cuenta de las dificultades de gestión que suponen la existencia de unas industrias en suelo destinado a vía pública en un sector de suelo urbanizable programado, era preciso desafectarlas para compaginar así las necesidades viarias con las industriales y la posible conservación de puestos de trabajo; medida que no pudo llegar a las industrias de la recurrente debido a su situación en el centro del vial, por lo que hubo de tener en cuenta la preferencia atención que merece el interés general en todo planeamiento sobre el interés particular. Por otra parte, como ha dicho esta Sala en múltiples ocasiones (Sentencia de 20 de enero de 1988), etc.) las cuestiones relativas a la procedencia de una indemnización derivada de la nueva ordenación establecida, así como la fijación de su cuantía no corresponden a la fase de aprobación de los planes de ordenación urbana sino a su ejecución. Y en lo que se refiere a la esfera del reparto de las cargas de naturaleza urbanística, en el suelo urbano el ámbito del reparto es la unidad de actuación o polígono correspondiente (art. 83 de la Ley Texto Refundido) en tanto que en suelo urbanizable programado, el ámbito de distribución de beneficios y cargas es el sector. (art. 84). Ello no puede dejarse de tener en cuenta en el caso de autos en que los terrenos objeto del litigio están ubicados en distintas áreas de suelo según su clasificación y su calificación. En definitiva no se ha acreditado que en la Modificación del planeamiento llevada a cabo en estos concretos suelos la Administración haya incurrido en error, o con olvido del interés general, o arbitrariedad o desviación de poder. Lo que, a mayor abundamiento de cuanto se arguye en la sentencia de instancia, que aceptamos, propicia un pronunciamiento desestimatorio de la sentencia apelada.

No procede hacer un particular pronunciamiento en cuanto a costas al no apreciarse para ello circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.