STS, 22 de Julio de 1992
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| Número de Recurso | 3356/1990 |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Resumen:
SOLICIUTD ADJUDICACIÓN TERRENOS COMUNALES.
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Tudela de Navarra de 13 de marzo de 1990, relativa a solicitud de adjudicación de terrenos comunales con destino a pastos, habiendo comparecido en este proceso la representación letrada del citado Ayuntamiento de Tudela.
En 8 de septiembre de 1986 el Ayuntamiento de Tudela dirigió oficio a D. Juan María , beneficiario de corralizas, otorgándole un plazo hasta el día 30 de septiembre de dicho año para que presentase solicitud de adjudicación de terrenos para aprovechamiento de pastos.
A consecuencia de lo indicado el Sr. Juan María respondió al oficio del Ayuntamiento manifestando que tenía ganado encatastrado en los años 1984 a 1986, y solicitando la corraliza denominada "Las Labradas". No obstante el Ayuntamiento le dirigió oficio en 1 de octubre de 1986 poniéndole de manifiesto que no cumplía las condiciones previstas en la Ordenanza aplicable por no figurar ganado encatastrado a su nombre en los años 1983 y 1985, a pesar de lo cual se le concedía un plazo para completar la documentación.
Por acuerdo del Ayuntamiento de Tudela de 30 de octubre de 1986 se desestimó la solicitud presentada por el sr. Juan María y se le otorgó un plazo de diez días para reclamaciones.
Formulada reclamación en 10 de noviembre de 1986, fue desestimada por acuerdo del Ayuntamiento de 26 de noviembre de dichao año.
Contra dicha desestimación en 29 de diciembre de 1986 por D. Juan María se interpuso recurso de reposición, que fue igualmente desestimado por acuerdo del Ayuntamiento de Tudela de 29 de enero de 1987. A su vez contra esta última desestimación el citado Sr. Juan María interpuso recurso contencioso-administrativo ante la entonces Audiencia Territorial de Pamplona en 26 de marzo de 1987.
Tramitado el recurso en debida forma, por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra en 13 de marzo de 1990 se dictó Sentencia en la que se estimaba el recurso interpuesto y se anulaban los actos administrativos recurridos por no hallarse ajustados al ordenamiento jurídico.
Contra esta Sentencia por el Ayuntamiento de Tudela se interpuso en 20 de marzo de 1990 recurso de apelación, compareciendo ante esta Sala la representación letrada del Ayuntamiento de Tudela así como inicialmente D. Juan María que comparece en concepto de apelado. No obstante, habiendo renunciado como profesionales a su representación y defensa el Procurador y el Letrado que le asistían, tras otorgarle un plazo para designación de nuevo Procurador y Abogado que dejó transcurrir sin hacer uso de su derecho, se le tuvo por apartado del presente recurso.Tramitado dicho recurso según las normas procesales vigentes, señalose el día 21 de julio de 1992 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Por el Tribunal de instancia se declara no conforme al ordenamiento jurídico el apartado
e) del artículo segundo de la Ordenanza municipal de 17 de septiembre de 1986, declarándose igualmente el derecho del ganadero recurrente ante aquel Tribunal al aprovechamiento de pastos. Ante este fallo las alegaciones del Ayuntamiento apelante, intentando desvirtuar los Fundamentos Jurídicos de la Sentencia apelada, se refieren a dos cuestiones.
En primer lugar se mantiene la posibilidad de que por la Ordenanza municipal se añadan nuevos condicionamientos a los requisitos para ejercer el derecho al aprovechamiento de pastos, regulado en Navarra por la Ley Foral de Comunales 6/1986, de 28 de mayo. Para ello se basa el Ayuntamiento apelante en los principios de jerarquía normativa y de autonomía municipal, interpretándolos en el sentido que entiende correcto.
En segundo lugar la apelación del Ayuntamiento se basa en el incumplimiento por el ganadero, no sólo del requisito que se contiene en el apartado e) del artículo segundo de la Ordenanza (tener encatastrado el ganado durante los cuatro años anteriores), sino además del apartado d) del mismo artículo, cuya legalidad no se discute, el cual exigía para tener derecho al aprovechamiento de pastos comunales encontrarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales respecto al Ayuntamiento.
Las dos cuestiones anteriores deben ser objeto de tratamiento diferente, pues la primera, resuelta por nuestra Sentencia de 20 de mayo de 1992, tiene transcedencia general, mientras que la segunda, a considerar posteriormente, se refiere a las circunstancias concretas del caso de autos.
Procede en consecuencia ocuparse ante todo de la primera de las cuestiones planteadas, es decir, sin la Ordenanza municipal de 17 de septiembre de 1986 excede de la normativa de la Ley Foral de Comunales 6/1986, de 28 de mayo.
El problema jurídico al que acaba de aludirse revierte en definitiva a como se entiendan dos cuestiones de carácter general, de notable interés respecto a su interpretación en nuestro ordenamiento jurídico. De una parte es preciso estudiar si los Reglamentos ejecutivos de desarrollo de la Ley pueden exigir nuevos requisitos para el ejercicio de los derechos subjetivos reconocidos por el texto legal. De otra parte si las normas municipales pueden hacer una regulación praeter legem, no contraviniendo las leyes, pero sí ampliando su normatividad en desarrollo de la autonomía municipal.
Pues las circunstancias del caso de autos son las siguientes. La Diputación Foral de Navarra reguló el aprovechamiento de pastos mediante la antes citada Ley Foral de Comunales 6/1986, de 28 de mayo, estableciendo en sus artículos 20 y 35 a 39 los requisitos necesarios para que se tuviese derecho al aprovechamiento de pastos de carácter comunal. Dicha Ley fue desarrollada por la Ordenanza del Ayuntamiento de 16 de septiembre de 1986, la cual establecía en el apartado e) de su artículo segundo que los peticionarios de adjudicación de pastos comunales debían haber tenido encatastrado su ganado durante los cuatro últimos años. Dicho requisito no había sido establecido por la Ley y por tanto excedía de la misma.
Pues bien, prescindiendo por el momento de la alegación sobre el cumplimiento de las obligaciones fiscales, la cuestión litigiosa se plantea respecto a este punto concreto, ya que el ganadero había cumplido los demás requisitos, aunque no había tenido encatastrado el ganado en 1983 y 1985. Es por tanto en este último punto en el que incumple los requisitos de la Ordenanza municipal, tratándose precisamente de los requisitos que exceden de los establecidos por la Ley.
Respecto al primero de los problemas antes apuntados entiende la Sala que la cuestión de jerarquía normativa a la que se refieren tanto las partes como la Sentencia apelada no se plantea en el caso de autos, pues nadie discute la sumisión de los reglamentos y ordenanzas a las Leyes, estatales o de la Comunidad Autónoma según las respectivas competencias.
Por tanto el problema planteado no es en realidad el de la jerarquía normativa sino el de la ordinamentalidad del reglamento, es decir, si un reglamento de desarrollo de la Ley, como lo es la Ordenanza local, puede incorporar nuevas reglas de derecho al ordenamiento. A este respecto debe entenderse que efectivamente puede añadir dichas reglas en el sentido de aclarar, desarrollar y concretarlos preceptos legales, dictar normas de procedimiento, y regular la organización, cuestiones todas ellas que forman parte del contenido de los reglamentos e indirectamente inciden en los derechos y deberes de los ciudadanos lo que pueden hacer, incluso condicionándolos.
Pero ello es cosa distinta de que sobrepasen el modo como ha delimitado la Ley la esfera jurídica de los particulares, definiendo los derechos subjetivos y los deberes y los requisitos necesarios para ser titulares de aquellos derechos. Esta última es una cuestión propia de la Ley, a no sobrepasar por una norma reglamentaria como lo es la Ordenanza local.
Contra la doctrina anterior no puede esgrimirse con éxito el argumento de la autonomía municipal. Esta autonomía es según la vigente Constitución española una autonomía en blanco, aunque de una recta interpretación del texto constitucional se deduce que es de menor entidad que la autonomía política y administrativa que corresponde a las Comunidades Autónomas. La aludida autonomía local ha sido configurada definitivamente por la Ley 7/1985, de 8 de abril, como una autonomía subordinada a las potestades del Estado y de las Comunidades Autónomas, puesto que los entes locales han de cumplir las leyes emanadas de ambos. De ello se deduce sin duda alguna que las ordenanzas locales, por su rango reglamentario, se encuentra subordinadas a las leyes en el sentido en que se precisa en el Fundamento Jurídico anterior.
Por tanto se llega a la conclusión de que la exigencia suplementaria de la Ordenanza sobre el encastramiento del ganado, recogida en el apartado e) de su artículo segundo, no es conforme a Derecho, por lo que con fundamento en ella no puede negarse al recurrente ante el Tribunal de instancia el derecho subjetivo al aprovechamiento de pastos comunales.
Pero el caso es que según se alega no era este el único requisito incumplido, pues por el Ayuntamiento se argumenta que, según se deduce de un certificado municipal incorporado a los autos, en 29 de septiembre de 1986 el ganadero no estaba al corriente de sus obligaciones fiscales. Incumplía pues el requisito a que se refiere el apartado d) del artículo segundo de la Ordenanza, que no excede de lo establecido en la Ley Foral de Comunales.
En consecuencia si no puede negársele el derecho al aprovechamiento por incumplir el apartado e) del artículo segundo de la Ordenanza, que excede de la Ley, podría negársele por este otro incumplimiento. Sin embargo lo cierto es que esta circunstancia no se hizo constar en vía administrativa al motivar el acto recurrido y tampoco se alegó ante el Tribunal de instancia, por lo que no procede referirse ahora a ella en apelación como un hecho nuevo, y por tanto no es de tenerse en cuenta para resolver el presente proceso.
No ha lugar a la imposición de costas a tenor del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación y que confirmamos la Sentencia apelada; sin expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que certifico.
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