STS, 28 de Junio de 1994
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| Número de Recurso | 4732/1991 |
| Fecha de Resolución | 28 de Junio de 1994 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Junio de mil novecientos noventa y cuatro.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 21 de diciembre de 1.990, en su pleito núm. 17615. Sobre multa por infracción al Reglamento del Juego mediante boletos.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS:Que con estimación parcial del recurso presentado por Dña. Inés en representación de Prodiecu, S.A., debemos anular y anulamos por contraria a derecho la resolución del Ministerio del Interior de fecha 17 de marzo de
1.987 que le impuso multa de dos millones de pesetas por infracción del Reglamento de Juego mediante Boletos aprobado por Real Decreto 1067/81 de 24 de abril, y en su lugar debemos sancionar y sancionamos a la recurrente, por infracción del artículo 3 de Institución General de Loterías aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1.956, con multa de 3.400 pesetas, sin costas."
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por el Sr. Abogado del Estado que fue admitido en un solo efecto, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Sr. Abogado del Estado.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, lo evacuo el Sr. Abogado del Estado, por escrito en el que tras manifestar las que estimo pertinentes, terminó suplicando a la Sala, dicte sentencia en virtud de la cual estime el presente recurso de apelación, revoque la sentencia apelada y, en consecuencia, confirme integramente los actos administrativos impugnados por ser conformes con el ordenamiento jurídico.
Se señaló para votación y fallo el día DIECISEIS DE JUNIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO.
En esta apelación y por el Sr. Abogado del Estado se impugna la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 21 de diciembre de 1.990 que estimó parcialmente el recurso interpuesto por Prodiecu, S.A. contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 2 de octubre de 1.986 y 13 de marzo de 1.987 en reposición, que habían impuesto a dicha entidad la multa de 2.000.000 pesetas por venta de cupones en combinación con el sorteo de la ONCE, habiéndose intervenido en Guadalajara cupones por valor facial de 1.700 pesetas, por infracción de los artículos 1 y 5 del Real Decreto 444/77 de 11 de marzo y los artículos 1 y 2.2 y 12 del Real Decreto 1067/1981 de 24 de abril en relación con los artículos 10.1.c) del Real Decreto 444/77 y 18.4.c), d) y g) del Real Decreto 1067/81. La sentencia impugnada anuló dichos actos, imponiendo la sanción de multa de3.400 ptas., por infracción del artículo 3 de la Instrucción General de Loterías aprobada en el Decreto 23 de marzo de 1.956.
Aún cuando en la sentencia apelada se desestima la alegada prescripción de la infracción imputada, no es acertado el fundamento de tal desestimación al ser ésta basada en la falta de transcurso de un año para la prescripción de las faltas graves.
Se ha de precisar, que como ya tiene reiterado esta Sala, desde la sentencia de la Sala Especial de Revisión de 6 de abril de 1.990, el plazo único de prescripción de dos meses, es aplicable a todas las infracciones administrativas, cualquiera que sea su gravedad, que no tengan, en su regulación específica sobre esta materia, señalado otro plazo distinto de prescripción, al seguirse desde la citada sentencia el criterio interpretativo de atenerse al plazo de prescripción previsto para las faltas en el artículo 113 del Código Penal, allí donde el legislador no ha previsto plazo especial, aunque naturalmente desde la entrada en vigor de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha de estarse a los plazos prescriptivos previstos genéricamente para la potestad sancionadora de la Administración previstos en el artículo 132 de dicha Ley de tres años, dos años y seis meses según la gravedad de la infracción.
En el supuesto aquí enjuiciado, las actas de denuncia de la Polícia Nacional sobre los hechos imputados, fueron formuladas los días 5, 6, 7, 8, 9 y 12 de mayo de 1.986, habiéndose incoado el expediente sancionador el 9 de julio de 1.986, por lo que aún no habían transcurrido en dicha fecha incoativa, los dos meses exigidos para la prescripción desde las últimas denuncias, sin que tampoco haya estado paralizado el procedimiento sancionador incoado en esa fecha por tiempo superior al expresado, toda vez que la propuesta de resolución fue formulada por el Instructor el 29 de agosto de 1.986 y la resolución sancionadora fue dictada el 2 de octubre de 1.986.
Ha de rechazarse, pues, la prescripción en su día alegada, pero por la falta de transcurso del plazo legal establecido conforme al ordenamiento legal vigente en dicho lapso temporal.
La sentencia impugnada afirma que los hechos sancionados constituyen una forma paralela de lotería que no se ajusta a la definición del artículo 2.1 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 1067/81 de 24 de abril, y la lotería está excluída de la regulación del Real Decreto 444/77 de 11 de marzo que complementa el Real Decreto Ley 16/77 de 25 de febrero. Tal tesis no es compartida por esta Sala, toda vez que el artículo 2.1 del Real Decreto 1067/81 incluye dentro de su reglamentación el juego que mediante la adquisición de boletos a cambio de un precio cierto, pueda obtenerse el premio en metálico indicado en los mismos, estableciendo el párrafo siguiente la prohibición de cualquier modalidad de juego mediante boletos, que con el mismo o distinto nombre, sea similar al descrito en el párrafo precedente.
Es claro que la venta de cupones -boletos- mediante un precio cierto y determinado, con los que se obtiene un premio en metálico si el número en ellos consignado coincide con los números premiados en el sorteo de la ONCE, constituye indiscutiblemente una de las modalidades de juego descritos en el artículo 2 del Real Decreto 1067/81, en cuyo artículo 4º se exige para la venta de tales boletos o cupones la obtención propia de la correspondiente autorización administrativa, boletos, además, que según el artículo 12 deberán ser oficialmente expedidos por el Ministerio de Hacienda, reputándose, según el artículo 18, infracciones a dicho Reglamento, entre otras, la fabricación y distribución de boletos sin la debida autorización previa administrativa y la venta de boletos distintos de los oficiales o en establecimiento no autorizado, sancionados -artículo 19- con multa de hasta 5.000.000 pesetas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.2.a) del Decreto 444/77 de 11 de marzo en relación con su artículo 1, por el que se complementa el Real Decreto Ley de 25 de febrero del mimo año, regulador de aspectos penales, administrativos y fiscales del juego.
Todo lo expuesto conduce inexorablemente a estimar como correcta y ajustada a derecho la calificación jurídica de los hechos constitutivos de la infracción administrativa aquí enjuiciada plasmada en los actos administrativos objeto de esta litis, anulados por la sentencia impugnada y que en consecuencia ha de ser revocada.
Sin embargo, en lo atinente a la sanción impuesta entiende la Sala, que en las resoluciones administrativas no se ha aplicado adecuadamente el principio de proporcionalidad de las sanciones.
Tal como ya ha mantenido el Tribunal Supremo en sentencias de 24 de noviembre de 1.987, 23 de octubre de 1.989 y 14 de mayo de 1.990, tal principio no puede sustraerse al control jurisdiccional. Tal como se precisa en las sentencias de este Tribunal de 26 de septiembre y 30 de octubre de 1.990, ladiscrecionalidad que se otorga a la Administración debe ser desarrollada ponderando en todo caso las circunstancias concurrentes al objeto de alcanzar la necesaria y debida proporcionalidad entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida, doctrina esta ya fijada en las sentencias de 24 de noviembre de
1.987 y 15 de marzo de 1.988, dado que toda sanción debe de determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho, proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce al ámbito de sus potestades sancionadoras, pues a la actividad jurisdiccional corresponde no tan sólo la calificación para subsumir la conducta en el tipo legal, sino también por la paralela razón, el adecuar la sanción al hecho cometido, ya que en uno y otro caso el tema es la aplicación de criterios valorativos jurídicos plasmados en la norma escrita inferibles de principios integradores del ordenamiento jurídico, como son en este campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.
Tal como resulta de las actas de denuncia y de las resoluciones administrativas no menos que de la sentencia recurrida, el valor facial de los cupones o boletos destinados a su venta y distribución al público, detentados por los vendedores, ascendía a su totalidad a la suma de mil setecientas pesetas.
Dada la muy reducida entidad económica del valor de los citados boletos, y pudiendo llegar sanción, según el artículo 19.3, en relación con el artículo 18.4 del Real Decreto 1067/81 de 24 de abril hasta un límite máximo de cinco millones de pesetas, parece excesiva la imposición de la multa de dos millones de pesetas, ya que la misma no guarda la adecuada y justa proporcionalidad con la mínima entidad económica del valor facial de los boletos aprehendidos, por lo que la Sala estima que la sanción a imponer a la aquí entidad apelada, en aplicación del principio de proporcionalidad entre el hecho enjuiciado y la sanción impuesta no debe exceder en ningún caso de la suma de 550.000 pesetas en que queda determinado el montante económico de la sanción.
No procede hacer expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso de apelación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 21 de diciembre de 1.990, dictada en el recurso núm. 17.615/87, y con revocación de dicha sentencia, debemos declarar y declaramos conformes a derecho las resoluciones administrativas impugnadas en cuanto a su fundamentación jurídica, si bien la sanción impuesta a la entidad "Prodiecu S.A." queda fijada en la cantidad de quinientas cincuenta mil pesetas -550.000 ptas.- sin hacer expresa imposición de costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan Manuel Sanz Bayón, en Audiencia Pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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