STS, 28 de Noviembre de 1997

Por Acuerdo del Gobierno de la Comunidad Valenciana de 10 de junio de 1991, se declaró la urgente ocupación de los bienes y derechos sujetos a expropiación forzosa en el Ayuntamiento de Cullera, como consecuencia del desdoblamiento de los accesos a la PLAYA000 y al DIRECCION002 , declarando la urgente ocupación de los bienes pertenecientes a D. Víctor , D. Juan Miguel , D. Eloy y D. Marcelino , que eran titulares de la finca registral nº NUM004 , referencia catastral Polígono NUM005 , parcela NUM006 , de superficie 2.925 m2.

Dicho Acuerdo retrotrae sus efectos al 21 de agosto de 1989, en que por Resolución de la Consellería de Administración Pública de 28 de julio de 1989 (Diario Oficial del Gobierno de Valencia nº NUM007 , de NUM005 de agosto de 1989) declaró la urgente ocupación que, sin embargo, fue posteriormente declarada nula por manifiesta incompetencia del órgano que dicta la resolución, en sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 9 de noviembre de 1990.

Por Resolución de 15 de octubre de 1991, se desestima el recurso de reposición formulado e interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, la parte actora se opone a la validez del Acuerdo impugnado, argumentando que existe una ocupación ilegal, solicitando una indemnización de 3.044.676 ptas. desde el día 28 de julio de 1989 hasta el día 26 de junio de 1991, que es inconstitucional el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, que el concepto de urgente ocupación es un concepto jurídico indeterminado y que hay que reconocer la improcedencia de la expropiación por incongruencia con la situación urbanística municipal, teniendo en cuenta que el 24 de mayo de 1991 se había aprobado un Proyecto de Reparcelación y desde dicha fecha los terrenos estaban cedidos y no podían ser expropiados.

Opuestos al escrito de demanda el Letrado de la Generalidad Valenciana y el Ayuntamiento de Cullera, después de practicarse la correspondiente prueba, se dicta sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 26 de febrero de 1993, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Víctor , D. Juan Miguel , D. Eloy y D. Marcelino , contra Acuerdo del Consell de la Generalitat Valenciana de 15 de octubre de 1991, desestimatorio del recurso dereposición interpuesto contra otro anterior del mismo órgano de 10 de junio de 1991, que declara la urgente ocupación de los bienes y derechos sujetos al expediente de expropiación forzosa para continuar la ejecución del proyecto de urbanización de la zona de DIRECCION003 del Plan Parcial de San Antonio de Cullera, al objeto de resolver los accesos a la PLAYA000 y DIRECCION002 , los declaramos contrarios a derecho, anulamos y dejamos sin efecto en cuanto a los terrenos que fueron objeto de cesión en el expediente de reparcelación de la Unidad de Actuación Casco Antiguo Norte del Plan Parcial San Antonio, aprobada por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera de 24 de mayo de 1991, y en el extremo en que lo hace con efectos desde el 21 de agosto de 1989. Manteniéndolos en los demás extremos, reconocemos el derecho de los demandantes a que por la Administración autora de los actos parcialmente anulados se les indemnice de los daños y perjuicios en los términos expuestos en el fundamento décimo y cuya cuantía se fijará en ejecución de sentencia. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales".

La representación procesal del Ayuntamiento de Cullera interpone recurso de casación ante esta Sala basado en los siguientes motivos:

1. Articulado al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, por vulneración de los artículos 53-2 y 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo (redacción de 17 de julio de 1958).

2. Al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por vulneración del artículo 83-3 de la Ley del Suelo, infracción contenida en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.

3. Al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción del artículo 134-2 en relación con el artículo 135-2 de la Ley del Suelo.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 20 de noviembre de 1997.

El primero de los motivos de casación que formula el Ayuntamiento de Cullera se basa en la vulneración de los artículos 53-2 y 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción de la Ley de 17 de julio de 1958, por entender que la Resolución de la Consellería de Administración Pública de 28 de julio de 1989 fue declarada nula de pleno derecho por incompetencia del órgano que la dictó, mediante sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia de 9 de noviembre de 1990, considerando en el motivo alegado, que estamos ante un caso de incompetencia de órgano por razón de jerarquía, en el que es susceptible la convalidación y en consecuencia, no hay obstáculo para la retroactividad del acto convalidante.

Este criterio resulta rechazable en la medida en que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valencia de 9 de noviembre de 1990 fue recurrida en apelación ante esta Sala por la representación procesal del Ayuntamiento de Cullera (Valencia) y confirmada, definitivamente, por sentencia de la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1993, que al resolver el recurso de apelación nº 489/91 declaró que el Consell es el órgano colegiado que ostenta la potestad ejecutiva y le incumbe el ejercicio de las atribuciones estatutarias y legales de carácter ejecutivo que vengan atribuidas a la Generalidad o a la Comunidad Valenciana, por lo que le corresponde la declaración de urgente ocupación en materia de expropiación forzosa, toda vez que es titular de la potestad ejecutiva y tiene expresamente atribuido el ejercicio de dichas funciones reconocidas a la Generalidad o Comunidad Valenciana en los artículos 17-1 y 32 del Estatuto, 25 de la Ley 5/1983 y Real Decreto 3.318/83, de 25 de agosto, que transfiere a la Comunidad de Valencia la competencia para declarar la urgente ocupación de los bienes afectados por expropiación en expedientes instruidos por las Corporaciones Locales y el Consell o Gobierno Valenciano, como órgano colegiado que ostenta la potestad ejecutiva y reglamentaria, tiene dicha competencia.

En consecuencia, no estaríamos ante un caso de incompetencia jerárquica susceptible de subsanación o convalidación con posibilidad retroactiva, como sostiene la parte recurrente en casación al referirse a dicho motivo, sino que estamos ante un supuesto claro en el que correspondía al Consell el ejercicio de las atribuciones reconocidas en los textos legales y el no uso de dichas atribuciones competenciales supone la flagrante vulneración del artículo 47-1-a) de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción de 17 de julio de 1958, que reputa nulos de pleno derecho los actos dictados por órgano manifiestamente incompetente, habiéndose adoptado la resolución que decretó la urgenteocupación de los bienes afectados para la expropiación por la Consellería, lo que supone incidir en manifiesta incompetencia, y por ello es rechazable el primero de los motivos de casación.

Tampoco resulta estimable este motivo sobre la base de la alegación que formula dicha parte, con fundamento en la sentencia de 19 de mayo de 1992, dictada por la Sección Tercera de la Sala Tercera de este Tribunal, puesto que en aquel caso operó la convalidación como elemento subsanable dentro de la incompetencia jerárquica, en la medida en que el acto allí contemplado y aprobado inicialmente por la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Andújar, fue posteriormente confirmado o ratificado por el Pleno, circunstancia que, en modo alguno, tiene suficiente aplicabilidad en la cuestión examinada.

El segundo de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la vulneración del artículo 83-3-1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, en la redacción de 1976, precepto que reconoce la obligación por parte de los propietarios del suelo urbano de ceder gratuitamente a los Ayuntamientos respectivos los terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos y Centros de Educación General Básica al servicio del Polígono o Unidad de Actuación correspondiente, señalando la parte recurrente en casación que se produjo, como consecuencia de la aplicación de las normas urbanísticas, una modificación en la extensión de los viales aplicables a dicha zona, que supuso la ampliación hasta seis carriles circulatorios y que la circunstancia de haber sido aprobado un proyecto de reparcelación por Acuerdo de 24 de mayo de 1991, no desvirtuaba lo expuesto, ya que el ser un acuerdo de naturaleza interlocutoria, pudo ser revocado posteriormente.

Para examinar el referido motivo de casación, procede tener en cuenta los siguientes antecedentes:

1. En desarrollo del Plan General de Ordenación Urbana de 19 de junio de 1965 se aprobó definitivamente el Plan Parcial de San Antonio el 9 de abril de 1968 y la Unidad de Actuación de la Zona Casco Antiguo Norte el 22 de febrero de 1982, donde se enclavaban los terrenos.

2. Los recurrentes en el proceso contencioso-administrativo presentaron el 4 de diciembre de 1982 un escrito solicitando el cambio de sistema de compensación por cooperación para tramitar un expediente de reparcelación, cuyo proyecto acompañaron.

3. El ayuntamiento de Cullera aprobó inicialmente dicho proyecto, el 28 de diciembre de 1982 sometiéndolo a información pública, previo informe favorable del Arquitecto Municipal.

4. Habiendo quedado paralizada la tramitación de ese proyecto de reparcelación, los interesados solicitaron el 19 de enero de 1989 la terminación y aprobación definitiva del expediente de reparcelación de la Unidad de Actuación del Casco Antiguo Norte, del Plan Parcial de San Antonio, dictando el citado Ayuntamiento el 25 de abril de 1989, acuerdo por el que se rechazaba la propuesta formulada por el Concejal Delegado de Urbanismo, en respuesta a dicha petición, que recomendaba la comunicación a los peticionarios, de los informes remitidos por los Técnicos Municipales, así como el Plano Topográfico levantado, al objeto de que, en el plazo de un mes, presentasen un proyecto de reparcelación reformado, para su tramitación reglamentaria, y si transcurría dicho plazo sin hacerlo, se redactaría por los Servicios Municipales.

5. Interpuesto recurso de reposición contra ese acuerdo de 25 de abril, y desestimado por silencio administrativo, los interesados formularon recurso jurisdiccional contra el mismo que finalizó con la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 17 de diciembre de 1990, que anuló ese acuerdo y reconoció "el derecho de los actores a la conclusión del expediente de reparcelación", quedando firme dicha sentencia al dictar el Tribunal Supremo --Sala Tercera--auto de 21 de junio de 1991 declarando desierto el recurso de apelación interpuesto contra ella.

6. El Acuerdo del Ayuntamiento de 12 de febrero de 1991 determinó continuar el tramite del expediente de reparcelación instando a los promotores del mismo a que en un mes presentasen proyecto reformado y si no lo hiciesen así, lo redactaría el propio Ayuntamiento.

7. Recurrido en reposición dicho acuerdo, fue estimado por el Municipio, en su Acuerdo de 24 de mayo de 1991, en el que tras afirmar en el resultando el mismo que el expediente había quedado paralizado hasta el 19 de enero de 1989, faltando la aprobación definitiva, declaró aprobado definitivamente el Proyecto de Reparcelación de los terrenos sitos en la Unidad de Actuación Zona Casco Antiguo de San Antonio, ordenando el cumplimiento de los demás trámites establecidos en el artículo 111 del Reglamentode Gestión Urbanística, y reconociendo que el Acuerdo de 12 de febrero de 1991 no cumplía el mandato de la sentencia de 17 de diciembre de 1990.

8. Formulado por el Director General de Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalidad Valenciana, el oportuno requerimiento al Ayuntamiento de Cullera para que anulara el acuerdo de reparcelación, por considerarlo contrario a derecho, el propio Ayuntamiento dictó acuerdo el 30 de julio de 1991 en el que anuló y dejó sin efecto su acuerdo de 24 de Mayo de 1991, formulándose contra aquel acuerdo el correspondiente recurso de reposición que fue desestimado el 26 de noviembre de 1991 denegando la aprobación definitiva, ante lo cual, los recurrentes promovieron incidente de ejecución de sentencia, finalizado con el Auto del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 9 de marzo de 1992, en que anulaba y dejaba sin efecto los Acuerdos del Ayuntamiento de Cullera de 30 de julio y 20 de noviembre de 1991.

9. Por Auto de la Sección Quinta de la Sala Tercera de este Tribunal de 25 de junio de 1996 se desestimó el recurso de apelación contra la resolución que ratificó la legitimidad del Acuerdo de 24 de mayo de 1991, que aprobó definitivamente el proyecto de reparcelación de los terrenos sitos en la Unidad de Actuación Zona DIRECCION004 de San Antonio.

En consecuencia, entiende la Sala que no resulta admisible el motivo de casación invocado, en la medida en que parte de la superficie expropiada estuvo sujeta a un Proyecto de Reparcelación, que expresamente aparece excluido en la sentencia recurrida, pues no olvidemos que en el fundamento jurídico quinto de tal sentencia se hace referencia a que parte de los terrenos afectados por el Acuerdo del Ayuntamiento de Cullera de 30 de mayo de 1989, sobre aprobación inicial de la relación de los bienes sujetos a expropiación y del Acuerdo del Gobierno Valenciano de 10 de junio de 1991, fueron objeto de cesión en el referido expediente reparcelatorio y respecto de esos terrenos ya cedidos, entiende la Sala, con buen criterio, que procede la anulación de los actos impugnados por falta de objeto, analizándose a continuación el tema relativo a la cesión de viales, en la medida en que la Comisión Territorial de Urbanismo aprobó el 25 de noviembre de 1985, definitivamente, una modificación del Plan Parcial en la Unidad de Actuación Zona de DIRECCION003 , aumentando el ancho de la calle que lo separaba de 23 a 30 metros, cuyo proyecto de urbanización fue aprobado por Acuerdo de 25 de junio de 1986 y determinó la necesidad de ocupación de los terrenos situados en la Unidad de Actuación Zona DIRECCION004 Norte para resolver el acceso a la zona cuestionada, que son los terrenos que constituyeron el objeto del Proyecto de Expropiación que se examina.

Dentro de este motivo es de destacar que la obligación de cesión se establece en el antiguo artículo 67-3-a) de la Ley del Suelo, en la redacción de 1956 y en el artículo 83-3-1 del Texto Refundido de 1976, siendo de tener en cuenta que la obligación de cesión de viales se establece con carácter general en todo el sistema de actuación urbanística, distinguiéndose entre el establecimiento de dicho deber y la realización o materialización práctica del mismo, por lo que en el sistema de cesión de viales, el establecimiento de la obligación tiene lugar en la fase de planeamiento, como expresamente recoge la sentencia impugnada en el fundamento jurídico sexto, sin que resulte acreditada la vulneración del artículo 83-3-1 de la Ley del Suelo, en la redacción de 1976, que es citada por la parte recurrente como infringida en el aludido motivo casacional.

Finalmente, la parte recurrente invoca como último motivo de casación la vulneración al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa del artículo 134-2, en relación con el artículo 135-2 de la Ley del Suelo, al entender que la admisión de la expropiación de una parte de vial y la negación respecto de otra, está infringiendo dichos preceptos, siendo así que de lo actuado en el examen de las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo se infiere que parte colindante a la superficie expropiada estuvo sujeto a un expediente reparcelatorio y en todo caso, la modificación del Plan aumentó el ancho del vial, que no habría sido objeto de cesión, por lo que en este punto, al igual que reconoce el fundamento jurídico séptimo de la sentencia impugnada, procede mantener la validez del Acuerdo impugnado, por hallarse expresamente amparado en el artículo 134-2 de la Ley del Suelo, ya que dicho precepto faculta para aplicar el sistema de expropiación forzosa y los Acuerdos impugnados, el último de los cuales fue el aprobado por el Consejo de Gobierno de la Generalidad Valenciana de 15 de octubre de 1991, que desestima el recurso de reposición y confirma el Acuerdo de 10 de junio de 1991, al declarar la urgente ocupación de los bienes y derechos sujetos a expropiación forzosa como consecuencia del desdoblamiento de los accesos a la PLAYA000 y al DIRECCION002 , no hace sino establecer como necesario el sistema expropiatorio para la adquisición de los terrenos, dando lugar a una actuación en suelo urbano respecto de la cual el artículo 134-2 del Texto Refundido de 1976 de la Ley del Suelo faculta específicamente, no sólo por Polígonos o Unidades de Actuación completos a los que se refiere el apartado primero del precepto, sino también para la ejecución de los sistemas generales de laOrdenación Urbanística del Territorio o la de algunos de sus elementos, o para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano, como ha reconocido la precedente sentencia de esta Sala de 13 de marzo de 1995, dictada en el recurso de apelación nº 7408/1991, por lo que no es conforme a estas prescripciones mantener que la expropiación, en este caso urbanística, ha de verificarse siempre por Polígonos completos de Actuación, sino que es lícito utilizar el instituto expropiatorio para la realización de actuaciones en suelo urbano o para la ejecución de los elementos concretos de los Sistemas Generales de Ordenación.

En el caso examinado, la actuación administrativa constituye la ejecución de uno de los Sistemas Generales de Ordenación Urbanística del Territorio, aplicándose la expropiación forzosa para su desarrollo, en virtud de lo indicado en el referido artículo 134-2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, que no aparece vulnerado en el motivo de casación invocado.

Por último, es de tener en cuenta que dadas las circunstancias del terreno y la necesidad de proceder a un mejoramiento de la zona en lo que se refiere al acceso a la PLAYA000 y al DIRECCION002 , lo que justificó el desdoblamiento de los accesos, dicho sistema, en parte, no pudo ser corregido o compensado por el procedimiento reparcelatorio seguido en el terreno colindante, siendo necesaria, ante la imposibilidad de una reparcelación en ese ámbito, la aplicabilidad del sistema prevenido en los artículos 134 de la Ley del Suelo, en relación con los artículos 194 y 195 del Reglamento de Gestión Urbanística, puesto que no se trataba de urbanizar un polígono, sino de la ejecución de uno de los aspectos del sistema general, al servicio de los intereses de la población. Como ha reiterado la jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras, la sentencia de 17 de julio de 1985), legitimada la expropiación, la misma puede desarrollarse para la ejecución de sistemas generales a tenor de los citados artículos 134 y 135 de la Ley del Suelo (Texto Refundido de 1976), sin que se entiendan vulnerados por el motivo de casación invocado, ya que, por una parte, existió un expediente reparcelatorio debidamente aprobado en forma definitiva, que produjo como efecto la cesión de todos los terrenos destinados al dominio y uso público, en especial la cesión para viales y por otra, una expropiación, utilizada para la ejecución del sistema general de ordenación urbanística del territorio, sin que se adviertan el incumplimiento de los requisitos que se exigen para haber llevado a cabo tal expediente expropiatorio.

Los razonamientos precedentes conducen a desestimar el recurso de casación y por imperativo del artículo 102- 3 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, al no estimarse procedente ningún motivo de casación, procede la imposición en costas a la parte recurrente.