STS, 22 de Junio de 1997

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León, con sede en Burgos, dictó, con fecha 16 de febrero de 1995, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 79/94, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: >.

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: Centro de Documentación Judicial

de planeamiento urbanístico como si tienen su amparo en cualquier otra normativa>>.

También se contiene en la sentencia recurrida el siguiente razonamiento en el fundamento jurídico cuarto:

Notificada la anterior sentencia a las partes, se presentó por el representante procesal del Ayuntamiento de Soria escrito de preparación de recurso de casación, a lo que la Sala de instancia accedió por providencia de 27 de febrero de 1995, en la que ordenó remitir las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes por treinta días, cuya decisión fue recurrida en súplica por el Abogado del Estado, del que se dió traslado a las demás partes, oponiéndose al mismo el representante procesal del Ayuntamiento de Soria y mostrando su conformidad con dicho recurso de súplica la representación procesal del codemandado Don Jose María , y la Sala de instancia, mediante auto de fecha 17 de marzo de 1995, estimó el recurso se súplica del Abogado del Estado y declaró que la sentencia no era susceptible de recurso de casación, por lo que se negó a tener por preparado recurso de casación contra la misma y a remitir las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Contra la mentada resolución se alzó en queja ante esta Sala el representante procesal del Ayuntamiento de Soria, y por Auto de 8 de junio de 1995 esta Sala desestimó la queja por considerar que la sentencia no era susceptible de recurso de casación.

Inadmitido el recurso de amparo deducido por el Ayuntamiento de Soria ante el Tribunal Constitucional, dicho Ayuntamiento pidió a al Sala de instancia testimonio de la sentencia a efectos de deducir recurso de casación en interés de la ley, que fue librado y entregado al representante procesal de aquél con fecha 27 de noviembre de 1995.

Con fecha 9 de diciembre de 1995, el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación del Ayuntamiento de Soria, presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo recurso de casación en interés de la ley, al que adjuntaba certificación de la sentencia pronunciada, con fecha 16 de febrero de 1995 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso contencioso- administrativo nº 79/94, basándolo en el único motivo de que la Sala de instancia en la referida sentencia había infringido los artículos 66.1 y 67 de la Ley 8/90, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, en la actualidad artículos 48.1 y 49 del Texto Refundido de 26 de julio de 1992, porque, según se establece en el artículo 47 de la Constitución, "la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos y la Disposición Derogatoria de la Ley 8/1990, de 25 de julio, deroga los preceptos sobre valoración del suelo contenidos en la legislación expropiatoria, por lo que han de entenderse derogados los artículos 38 y 39 de la Ley de Expropiación Forzosa y 43 de la misma, ya que en cualquier clase de expropiaciones son aplicables, a efectos de valoración, los criterios establecidos por la Ley 8/90, y, por consiguiente, es a tal efecto aplicable lo dispuesto en los artículos 66.1 y 67 de esta Ley, que la Sala de instancia en su sentencia no respetó, al valorar el suelo no urbanizable expropiado según el criterio derogado de libre estimación previsto por el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, como se deduce de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida, con la pretendida justificación de que el valor inicial de un terreno, establecido por su valor catastral, producirá ciertos desajustes económicos como consecuencia de la falta de realidad entre el valor fijado a efectos catastrales y el valor real de los bienes que puede producir consecuencias contrarias al principio de igualdad, lo que supone lisa y llanamente negarse a aplicar lo dispuesto por los citados artículos 66.1 y 67 de la Ley 8/90, a pesar de que éstos no disponen que el valor inicial sea el catastral sino que éste debe ser determinado aplicando los criterios contenidos en las valoraciones catastrales, pero la Sala de instancia parte de un error, cual es considerar como valor real el especulativo, y, en consecuencia, la doctrina de la Sala no sólo tiene graves y perjudiciales consecuencias en el caso enjuiciado sino en posteriores, por lo que terminó con la súplica de que se admita a trámite el recurso y se reclamen los autos de la Sala de instancia y, en su día, se dicte sentencia en la que, respetando la situación jurídica particular reconocida en la sentencia recurrida, con estimación del recurso, se declare la correcta doctrina en el sentido de que la tasación de terrenos clasificados como no urbanizables, a efectos expropiatorios, debe realizarse con arreglo al valor inicial (art. 66.1 de la Ley 8/90) y este debe determinarse aplicando los criterios contenidos en las disposiciones relativas a las valoraciones catastrales, sin consideración alguna a su posible utilización urbanística (art. 67 de la Ley 8/90), que en elcaso concreto era, según dictamen del perito judicial, de 51, 9775 pesetas metro cuadrado.

Mediante providencia de 15 de enero de 1996 se tuvo por interpuesto recurso de casación en interés de la Ley por el Procurador Don Alejandro González Salinas en nombre y representación del Ayuntamiento de Soria, ordenando reclamar los autos a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos.

Recibidas las actuaciones, se acordó, por providencia de 30 de abril de 1996, que quedasen los autos conclusos y pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, y recibidas con fecha 14 de enero de 1997 las actuaciones en esta Sección Sexta, remitidas por la Primera conforme a las vigentes normas de reparto, se señaló para votación y fallo el día 1 de abril de 1997, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

El recurso de casación en interés de la ley puede interponerse si los legitimados para hacerlo estiman que la resolución dictada por la sala de instancia es «gravemente dañosa para el interés general y errónea» (según establece el artículo 102-b.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa).

Resulta, así, que para que esta figura procesal sea viable, es menester que la parte recurrente señale la concreta interpretación o doctrina que, acogida o aplicada en la sentencia recurrida, causa el daño e incurre en el error. Asimismo, se exige que el sujeto activo de la pretensión casacional en interés de la ley señale cuál es la doctrina legal que solicita que fije el Tribunal Supremo en sustitución de la considerada dañosa y errónea, pues, según el apartado 4 del artículo citado, «la sentencia que se dicte [...] cuando fuera estimatoria, fijará en el fallo la doctrina legal.»

Estos requisitos y particularidades están en consonancia con los rasgos peculiares que presenta esta figura procesal, entre los que se destacan su sustanciación sin contradicción («el Tribunal Supremo reclamará los autos a la Sala de instancia y, sin más trámites, resolverá lo que proceda», dice el apartado 3 del artículo) y la falta de efectos decisorios de la sentencia, pues su fallo sienta jurisprudencia, pero «respetará, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida», de manera que no se anula dicha sentencia.

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, entiende que, aun cuando el artículo 48 del texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, establece el valor inicial como criterio de valoración aplicable al suelo no urbanizable y al urbanizable programado que no cuente con programa de actuación urbanística, el cual corresponde al valor establecido en las valoraciones catastrales, si existe un desajuste económico entre los valores catastrales y el valor real, explicable por la entrada en vigor inmediata de la nueva legislación, aquéllos, en trance de determinar el justiprecio en la expropiación forzosa, deben ser corregidos por los tribunales acudiendo al valor real del bien, de acuerdo con el mandato de los artículos 14 de la Constitución y 3 del Código civil.

Como declara la jurisprudencia (entre otras, Sentencia de 30 de junio de 1994, recurso número 1636/1991), para que los tribunales ordinarios puedan dejar de aplicar una norma legal vigente posterior a la Constitución por estimarla incompatible con un precepto constitucional es menester que aquélla sea anulada por el Tribunal Constitucional, a quien corresponde el monopolio de rechazo de las normas con rango de ley, pues, al tribunal ordinario sólo le incumbe, de conformidad con lo establecido en los artículos 163 de la Constitución y 35 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre, del Tribunal Constitucional, y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, el planteamiento de la cuestión al Tribunal Constitucional con sujeción a lo dispuesto en la citada ley orgánica cuando considere que una norma con rango de ley, aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, de forma que el examen que le corresponde hacer sobre la constitucionalidad de la ley que está llamado a aplicar no tiene carácter definitivo.

Sin embargo, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, como prescribe el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial aplicando el principio de interpretación de las leyes conforme a la Constitución, sólo será procedente «cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional».

En el recurso de que conocemos se pide que declaremos cuál es el fallo que, a nuestrojuicio, debió dictarse y que examinemos si la doctrina recogida por el Tribunal de instancia es gravemente dañosa y errónea para los intereses generales en el aspecto que el Ayuntamiento recurrente señala y, si así lo estimamos, declaremos la doctrina legal correcta.

En el caso concreto examinado puede dudarse del acierto de la sentencia de instancia, la cual, con el propósito de buscar una interpretación constitucional del precepto que regula la determinación del valor inicial, decide que procede prescindir de las reglas establecidas en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 para fijar su importe, y acoge una tasación fundada en criterios de mercado.

Es discutible que esta interpretación sea realmente compatible con el precepto legal aplicado, pues, como apunta la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, los artículos 67 de la Ley 8/90 y 49 de dicho Texto Refundido, al establecer que «el valor inicial se determinará aplicando los criterios contenidos en las disposiciones que regulan las valoraciones catastrales del suelo de naturaleza rústica», no obliga a seguir las valoraciones establecidas, sino sólo a tener en cuenta las reglas que rigen para llevarlas a cabo, aplicando incluso el método supletorio y excepcional previsto en la Ley de Haciendas Locales, con el límite de no tener en cuenta las expectativas urbanísticas.

En el recurso, sin embargo, se plantea una cuestión de carácter mucho más general, pues se estima que, al no rechazarse de modo absoluto la incorporación de expectativas urbanísticas al valor inicial del terreno no urbanizable o urbanizable no programado, sin programa de Actuación Urbanística, se incumplen los artículos 66.1 y 67 de la Ley 8/90 (trasladados a los artículos 48.1 y 49 del Texto Refundido de 26 de junio de 1992) y se causa un grave daño que radicaría en la posibilidad de un incumplimiento generalizado de los criterios legales de valoración, los cuales se asientan en considerar como de adquisición progresiva las facultades urbanísticas de las que originariamente se halla desprovisto el suelo.

En consecuencia de ello, se solicita que se fije doctrina legal en el sentido de que en las valoraciones del suelo no urbanizable y equivalente no puede tenerse en cuenta su posible utilización urbanística.

No consideramos que la interpretación llevada a cabo por la sala de instancia, sobre cuyo acierto, como hemos dicho, puede ciertamente dudarse en relación con la solución dada al caso concreto planteado, revista, con carácter general y absoluto, los caracteres propios de una doctrina gravemente dañosa y errónea para los intereses generales en cuanto no rechaza de modo general la posibilidad de computar expectativas urbanísticas en la valoración del suelo no urbanizable.

En efecto, no puede afirmarse con carácter general que la prohibición de incluir expectativas urbanísticas en el valor del terreno no urbanizable o urbanizable no programado, sin programa de Actuación Urbanística, al menos si se entiende como la prohibición de valorar el suelo en función de usos distintos de los derivados de su rentabilidad agraria, no admita excepciones.

El artículo 67 de la Ley 8/90 ordena, ciertamente, valorar el suelo no urbanizable «sin consideración alguna a su posible utilización urbanística», con lo que no cabe tener en cuenta las llamadas expectativas urbanísticas, esto es, las posibilidades, futuras e hipotéticas, del terreno por determinadas circunstancias (proximidad a núcleos urbanos, situación o interés especial y otras), para ser utilizado, mediando la oportuna modificación del planeamiento, con una finalidad urbanística, por lo que la inclusión de expectativas urbanísticas en el terreno no urbanizable a efectos de valoración puede, exclusivamente durante la vigencia del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y del sistema de valoración que introduce, estimarse gravemente contraria a sus prescripciones.

Sin embargo, el concepto expectativas urbanísticas no es un concepto unívoco y presenta otras acepciones y permite diferentes matizaciones cuya existencia impide proclamar como imperativa con carácter absoluto y general su exclusión de la valoración del suelo no urbanizable.

Como hemos declarado en nuestra sentencia de 20 de junio de 1997, >.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 20 de marzo de 1997, ha declarado que el artículo 15 del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, según el cual «los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, o denominación equivalente atribuida por la legislación autonómica, no podrán ser destinados a fines distintos del agrícola, forestal, ganadero, cinegético y, en general, de los vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, conforme a lo establecido en la legislación urbanística y sectorial que los regule, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente», «no es un precepto [...] que condicione las diversas competencias sectoriales autonómicas susceptibles de incidir sobre ese territorio y al que, desde una óptica estrictamente urbanística, el T.R.L.S. califica de suelo no urbanizable.»

Tras esta sentencia del Tribunal Constitucional ha quedado establecido que la labor de determinar los usos del suelo con arreglo a un concreto modelo urbanístico no compete al Estado (quien, en este punto, debe limitarse a fijar las normas sobre valoración del suelo en la expropiación y las grandes categorías con arreglo al cual debe clasificarse), sino que la normativa estatal sobre las limitaciones que afectan al suelo no urbanizable tiene una finalidad meramente preservadora, pero no impide un amplio margen al legislador autonómico no sólo para delimitar el suelo, sino para atribuirle fines que, sin ser estrictamente agrarios, sean acordes con el aprovechamiento de los recursos naturales del terreno, manteniendo su preservación del proceso urbanizador.

El valor que al terreno puedan añadir estos posibles usos no puede considerarse como introducido en atención a su posible utilización urbanística, pero no debe excluirse que en algún caso pudiera ser concebido como la actualización de una expectativa ajena a su rendimiento agrario valorable en un procedimiento de expropiación.

También señalamos en la citada Sentencia de 20 de junio de 1997 que otro supuesto, en que la clasificación formal del terreno como no urbanizable no permite excluir a priori que se tengan en cuenta expectativas urbanísticas, es aquél en que el legislador sectorial autonómico mantenga la clasificación del bien como no urbanizable durante la expropiación, pero ésta se produzca con la previsión del cambio de clasificación expreso o tácito en función de una utilización ligada a un proceso de urbanización, en cuyo caso, atendiendo a las circunstancias, debería estudiarse si la inclusión en el valor de las expectativas urbanísticas no comporta -en lugar de una consideración de la posible utilización urbanística del terreno vedada por la ley- un cálculo de su valor adecuado a usos futuros pero ciertos en cuanto a su realización.

En las hipótesis planteadas, y en otras análogas, la valoración del terreno con arreglo a una rentabilidad ajena a la estrictamente agraria no sería contraria a lo ordenado en la Ley 8/90, sobre determinación del valor inicial con arreglo a los criterios para la determinación de los valores catastrales (pues el artículo 68.2, último párrafo de la Ley de Haciendas locales, permite tener en consideración, además de los factores técnico-agrarios y económicos, «otras circunstancias que les afecten»), ni a la prohibición de tomar en consideración la posible utilización urbanística del terreno, puesto que se trataría de valorar aprovechamientos ya reconocidos, bien de orden no estrictamente urbanístico, bien de carácter urbanístico pero correspondientes a una nueva clasificación del terreno ordenada por la ley para ejecutar las actuaciones motivadas por la causa expropiandi.

A las razones antes expuestas, las cuales impiden atribuir carácter gravemente dañoso para los intereses generales y erróneo a la interpretación llevada a cabo por la sentencia recurrida, se une la compleja situación en que se encuentra, al tiempo de pronunciarse esta sentencia, la legislación urbanística.

Posteriormente a la fecha de la sentencia recurrida, la normativa directamente aplicable a la cuestión resuelta ha sufrido una importante modificación, consistente en la supresión de la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado llevada a cabo primero por el Real Decreto-ley de 7 de junio de 1996, número 5/1996, y luego, por sobreposición, por la Ley de 14 de abril de 1997, número 7/1997, sobre Medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales. Asimismo, el texto refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto legislativo de 26 de junio de 1992 ha resultado profundamente afectado por la sentencia del Tribunal Constitucional número 61/1997, a la que antes se ha hecho referencia.

Aunque la regulación de las valoraciones del suelo, en su parte sustancial, no ha sido declarada nula por el Tribunal Constitucional, ha quedado indirectamente afectada en relación con aquellos preceptos sobre valoración que preveían que ésta se proyectase sobre un aprovechamiento urbanístico cuantificado en proporción al aprovechamiento que la ley señalaba como susceptible de apropiación y, en general, laafirmación de que las competencias en materia de urbanismo corresponden a las Comunidades Autónomas con la consiguiente anulación de los numerosos preceptos del texto refundido que vulneraban este principio, hace prever la necesidad de nuevas normas que llenen el vacío normativo producido.

No parece que en este momento las interpretaciones en materia de valoraciones del suelo a efectos de expropiación forzosa, aun cuando puedan ser erróneas debido al cambiante sistema jurídico urbanístico, sean capaces, salvo circunstancias excepcionales, de engendrar efectos gravemente dañosos para los intereses generales hasta tanto no se consolide aquél.

Como hemos declarado también en nuestra sentencia de 21 de junio de 1997, al resolver otro recurso en interés de la ley idéntico al presente, no se ha concretado por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente cuál sea la doctrina legal que solicita que sea fijada por esta Sala del Tribunal Supremo, pues realmente no pide que declaremos la interpretación correcta de las normas que reflejan la regulación vigente sobre valoración del suelo no urbanizable, sino que textualmente pide que declaremos como doctrina legal lo que constituye el tenor literal de los artículos 66.1 y 67 de la Ley 8/1990, a pesar de que la jurisprudencia no tiene por objeto la mera reproducción de los preceptos legales, sino que su fin consiste en la fijar criterios interpretativos como complemento del ordenamiento jurídico mediante la determinación del recto sentido de la norma, la integración de sus lagunas y la unificación de la doctrina.

El único elemento ajeno al mero contenido de los preceptos legales invocados, que figura en la súplica del Ayuntamiento recurrente, radica en la solicitud de que fijemos cuál debió ser el valor en el caso examinado, y es obvio, sin embargo, que dicha declaración excede el ámbito del presente recurso, el cual, dadas sus peculiares características, no tiene por objeto examinar el caso concreto planteado en la instancia, ni decidir cuál es el fallo que en aquel singular supuesto debió dictarse, sino corregir para el futuro, evitando que se perpetúe, una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales y errónea.

Al ser desestimable el único motivo invocado, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación en interés de la ley y, por aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, deben imponerse al Ayuntamiento recurrente las costas procesales causadas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como el artículo 102 b) de la Ley de esta Jurisdicción.