STS, 16 de Septiembre de 1997
| Ponente | JUAN ANTONIO XIOL RIOS |
| Número de Recurso | 3717/1992 |
| Fecha de Resolución | 16 de Septiembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Septiembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Sexta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de apelación que con el número 3717/92, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Alfredo Bobillo Martín, en nombre y representación del Ayuntamiento de Getafe, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Segunda, de fecha 27 de diciembre de 1991, dictada en recurso número 369/90
La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 27 de diciembre de 1991 cuyo fallo dice:
Fallamos:
Que debemos estimar y estimamos, con el alcance que se infiere de esta declaración, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de D. Germán y D. Octavio , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Getafe (Madrid) de 27 de diciembre de 1989, confirmado en reposición el 1 de marzo de 1990, sobre adjudicación de concesión administrativa del beneficio de expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G "El Gurullero" a la entidad Infoworld, S. A (hoy Madrid Sur, 93, S.
A.); declaramos dichos actos no conformes a derecho y por no ajustarse previamente a la concesión administrativa, el Plan Parcial del Sector correspondiente. Sin costas.
La sentencia se funda, esencialmente, en lo siguiente:
Los demandantes están legitimados, como propietarios de terrenos en el sector afectado que presentaron alegaciones a los pliegos de condiciones aprobados por el ayuntamiento para la concesión administrativa del beneficio de expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G "El Gurullero".
No se aprecia desviación de poder, pues no se ha acreditado que la aprobación de los pliegos de condiciones ni la adjudicación de la concesión de la expropiación se haya efectuado con fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico.
La concesión administrativa, a tenor de lo dispuesto en los artículos 84 y 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) debía haber esperado a que se encontrase aprobado el Plan Parcial correspondiente.
No puede aceptarse el argumento de los demandados de que el artículo 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) se refiere a actuaciones de urbanización y no jurídicas deejecución, pues el artículo 112 del Reglamento de Gestión Urbanística exige la fijación en las bases del concurso de circunstancias que sólo pueden conocerse mediante la aprobación del plan parcial, al que corresponde la ordenación detallada del sector y la determinación de los usos correspondientes.
En su escrito de alegaciones la representación procesal del Ayuntamiento de Getafe argumenta, en síntesis, lo siguiente:
El requisito de la prohibición de realizar actuaciones en suelo urbanizable programado sin la previa existencia del correspondiente plan parcial no puede establecerse de forma absoluta, pues la propia ley permite determinadas actuaciones (artículo 84.1 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana [1976]).
La prohibición de los artículos 84 y 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) debe interpretarse en el sentido de impedir la aparición de elementos que obstaculicen la efectividad del plan. La prohibición parece dirigida, al menos fundamentalmente, a operaciones de transformación física de los terrenos.
El sistema legal apunta a tales prohibiciones como actuaciones fundamentalmente materiales y consistentes en actuaciones que significan un uso directo del suelo.
El acuerdo impugnado no cumple estas circunstancias, por lo que no debe afectar a su viabilidad la ausencia de plan parcial.
La afirmación de la falta de definición del contenido preciso para poder proceder a la adjudicación del beneficio de la expropiación requiere una comprobación sustancial que no se ha producido en el proceso.
El contenido del pliego está condicionado por la legislación aplicable que deberá referirse a la correspondiente a la ejecución de polígonos por expropiación. El artículo 212 del Reglamento de Gestión Urbanística hace referencia a la concesión de la ejecución, pero no contiene referencia alguna a la condición de beneficiario de la ejecución forzosa que, en lugar de centrarse en la ejecución de una obra, se centra en la colaboración con la administración en el proceso de actuación de las determinaciones del plan desde el momento de la adjudicación de los terrenos.
A la vista de las determinaciones contenidas en el planeamiento y de los compromisos asumidos por el adjudicatario el objeto del procedimiento de selección del beneficiario se encuentra determinado.
Solicita la revocación de la sentencia impugnada y que se declaren conformes con el ordenamiento los actos administrativos impugnados.
En su escrito de alegaciones la representación procesal de los apelados D. Germán y D. Octavio argumentó, en síntesis, lo siguiente:
Aunque la sentencia únicamente estimó el recurso por inexistencia de previo plan parcial a la convocatoria del concurso, en la demanda se pusieron de manifiesto otras infracciones del ordenamiento (desviación de poder, nulidad del sistema de expropiación, carácter incompleto de pliego de condiciones, falta de informes preceptivos y de otros requisitos procedimentales).
Con reserva de ello, solicita la confirmación de la sentencia impugnada, por sus propios fundamentos y que se declaren nulos los acuerdos impugnados del Ayuntamiento de Getafe de 27 de diciembre de 1989 y 1 de marzo de 1990.
Se tuvo por decaído el derecho de Madrid Sur 93, S. A. de presentar alegaciones en el recurso de apelación.
Posteriormente a su escrito de alegaciones, la representación de D. Germán y D. Octavio manifestó que, habiendo obtenido satisfacción extraprocesal a las pretensiones objeto del recurso de apelación, desistían y se apartaban del recurso.
Para la votación y fallo del presente recurso se fijó el día 11 de septiembre de 1997, en que tuvo lugar.
La representación procesal del Ayuntamiento de Getafe interpone recurso de apelación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 27 de diciembre de 1991 por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de D. Germán y D. Octavio contra el acuerdo del Ayuntamiento de Getafe (Madrid) de 27 de diciembre de 1989, confirmado en reposición el 1 de marzo de 1990, sobre adjudicación de concesión administrativa del beneficio de expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G «El Gurullero» a la entidad Infoworld, S. A (hoy Madrid Sur, 93, S. A.); se declaran dichos actos no conformes a derecho y, por no ajustarse previamente a la concesión administrativa, el Plan Parcial del Sector correspondiente.
Frente a las apreciaciones de la Sala de instancia se funda el recurso interpuesto, en síntesis, en que el requisito de la prohibición de realizar actuaciones en suelo urbanizable programado sin la previa existencia del correspondiente plan parcial no puede establecerse de forma absoluta, pues la propia ley permite determinadas actuaciones (artículo 84.1 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana [1976]); en que la prohibición de los artículos 84 y 116 de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana (1976) debe interpretarse en el sentido de impedir la aparición de elementos que obstaculicen la efectividad del plan y parece dirigida, al menos fundamentalmente, a operaciones de transformación física de los terrenos; en que el sistema legal apunta a tales prohibiciones como actuaciones fundamentalmente materiales y consistentes en actuaciones que significan un uso directo del suelo; y en que el acuerdo impugnado no cumple estas circunstancias, por lo que no debe afectar a su viabilidad la ausencia de plan parcial.
Afirma el ayuntamiento apelante que la afirmación de la falta de definición del contenido preciso para poder proceder a la adjudicación del beneficio de la expropiación requiere una comprobación sustancial que no se ha producido en el proceso. El contenido del pliego está condicionado por la legislación aplicable que deberá referirse a la correspondiente a la ejecución de polígonos por expropiación. El artículo 212 del Reglamento de Gestión Urbanística regula la concesión de la ejecución, pero no contiene referencia alguna a la condición de beneficiario de la ejecución forzosa que, en lugar de centrarse en la ejecución de una obra, se centra en la colaboración con la administración en el proceso de actuación de las determinaciones del plan desde el momento de la adjudicación de los terrenos. A la vista de las determinaciones contenidas en el planeamiento y de los compromisos asumidos por el adjudicatario --concluye-- el objeto del procedimiento de selección del beneficiario se encuentra determinado.
La cuestión planteada por el recurso interpuesto ha sido resuelta por las sentencia de esta Sala de 15 de octubre de 1994 (recurso número 990/1992) y de 28 de octubre de 1994 (recurso número 1008/1992), que decidieron sendos recursos de casación sobre ella. En aplicación del principio de unidad de doctrina, aun tratándose en el caso examinado de un recurso de apelación, es menester aplicar la argumentación que en dichas resoluciones sirvió de fundamento para la desestimación de los recursos interpuestos. El principio de seguridad jurídica, asimismo, exige que la solución a que lleguemos sea acorde con la decisión pronunciada en las sentencias que devinieron firmes con la desestimación de los recursos de casación citados.
Es, pues, de saber que según la representación del Ayuntamiento recurrente cabe establecer una distinción entre la concesión de la ejecución del Plan Parcial (que se proyecta directamente sobre la ejecución de una obra) y la atribución de la condición de beneficiario de la expropiación forzosa (que comporta una llamada a la colaboración con la administración en la determinación de las actuaciones del plan); y entre las actuaciones materiales de urbanización, uso directo o transformación del suelo, necesitadas de la aprobación del plan parcial para su realización en suelo urbanizable, y aquéllas que, aun teniendo carácter ejecutivo, no obstaculizan ni condicionan el desarrollo del Plan General. Estas distinciones, en la tesis planteada por la parte apelante, hacen posible la adjudicación del beneficio de la expropiación forzosa sin estar aprobado el Plan Parcial, ya que es suficiente que el Pliego de Condiciones Técnicas del concurso concrete de forma suficiente el contenido de dicho beneficio, lo que en el caso enjuiciado sucede, en opinión del propio recurrente, al definirse el objeto del concurso y establecerse el estatuto jurídico del adjudicatario y la posición de la Administración actuante.
Esta argumentación no resulta admisible. El tribunal a quo considera como razón definitiva para anular el acuerdo de adjudicación del concurso para la concesión administrativa del beneficio de la expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector en cuestión que, si bien el sistema de expropiación para la ejecución del planeamiento urbanístico, previsto por el artículo 119.1.c del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, entonces vigente, puede ser objeto de concesión administrativa, en sus bases han de fijarse los derechos y obligaciones del concesionario (artículos 64.2 y 114.2 del indicado Texto Refundido y 211 del Reglamento de Gestión Urbanística) y, singularmente, las obras e instalaciones que el mismo debeejecutar (artículo 212.2.b del mencionado Reglamento), cosa que no se pudo cumplir al no estar aprobado el Plan Parcial cuya ejecución se concedió. Por ello las bases del concurso no contenían las determinaciones mínimas que exige el apartado 2 del citado artículo 212 del Reglamento de Gestión, especialmente las relativas a las obras e instalaciones que debe ejecutar el concesionario (letra b), y así el Pliego de Condiciones Técnicas se limitaba a señalar, como obligaciones del concesionario de la ejecución «la urbanización de las vías y espacios verdes públicos proyectados --debería decir aún no proyectados-- y, por tanto, la ejecución de las obras de explanación, encintado de aceras y pavimentación de calzadas, alcantarillado, suministro de agua, gas, energía eléctrica, telefonía, alumbrado público [...] en los términos previstos en el Proyecto de Urbanización que deberá redactarse en cumplimiento de la realización material de las determinaciones del Plan Parcial» (Base 1.2 intitulada «La ejecución de la urbanización comporta», subbase 1.2.3).
Las razones que esgrime el ayuntamiento recurrente para interesar que se revoque la sentencia apelada, fundadas en la distinción entre la posición del concesionario de la ejecución y beneficiario de la expropiación, en la posibilidad de realización de actuaciones de ejecución que no obstaculicen el desarrollo del Plan General aun cuando no se haya aprobado el Plan Parcial y en la argumentación de que el pliego de condiciones se halla suficientemente detallado, son rechazables, porque, como la Sala de primera instancia pone acertadamente de manifiesto, el acuerdo municipal que anula no se limitó a adjudicar el beneficio de la expropiación forzosa, sino que, al mismo tiempo, concede al beneficiario la ejecución de un Plan Parcial aún no aprobado, por lo que en las bases del concurso no se pudieron definir con precisión los derechos y deberes del concesionario, de manera que en la sentencia recurrida se considera que el contrato de concesión administrativa, por falta de contenido, es de imposible cumplimiento.
Las indicadas razones, expuestas por la Sala de primera instancia en su sentencia para anular el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento que adjudicó el concurso para la concesión administrativa del beneficio de la expropiación a fin de ejecutar un Plan Parcial aún no aprobado, pretenden desvirtuarse también por el representante procesal del ayuntamiento aduciendo que en la modificación del Plan General de Ordenación Urbana se contienen los elementos básicos que permiten delimitar la ecuación económica de la relación jurídica derivada del beneficio de la expropiación.
Esta argumentación no resulta tampoco eficaz a los fines pretendidos. Los planes generales, en relación con el suelo urbanizable programado, se limitan a definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística, al fijar el aprovechamiento medio y dividir el territorio en sectores para su desarrollo en planes parciales (artículos 12.2.2 del Texto Refundido antes citado y 30 a 33 del Reglamento de Gestión Urbanística) y los artículos 84.1 y 116.1 del referido Texto Refundido de la Ley del Suelo y 31.2 del indicado Reglamento de Gestión Urbanística impiden que dicho suelo sea urbanizado hasta que se apruebe el correspondiente Plan Parcial. En consecuencia, mientras no se apruebe el Plan Parcial no se podrán conocer las obras e instalaciones que en el correspondiente sector se deben ejecutar, lo que impide la fijación en las bases del concurso de los derechos y obligaciones del concesionario de la ejecución.
Por lo tanto, si, como en este caso ha sucedido, se concede la ejecución del Plan Parcial de un Sector sin haberse previamente aprobado dicho Plan y, por tanto, sin ultimarse el diseño urbanístico del Sector, resulta imposible que el concesionario asuma determinadas obligaciones para la ejecución del mismo, y, en consecuencia, el contrato de concesión administrativa es, como declaró la Sala de instancia, de imposible cumplimiento por falta de contenido, lo que conlleva a la desestimación del recurso de casación interpuesto fundado en la infracción de normas del ordenamiento jurídico.
Es procedente, en consecuencia, la desestimación del recurso de apelación interpuesto.
No se aprecian circunstancias determinantes de la imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Getafe contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 27 de diciembre de 1991 por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de D. Germán y
D. Octavio , contra el acuerdo del Ayuntamiento de Getafe (Madrid) de 27 de diciembre de 1989, confirmado en reposición el 1 de marzo de 1990, sobre adjudicación de concesión administrativa del beneficio de expropiación en la ejecución del Plan Parcial del Sector UP-G «El Gurullero» a la entidad Infoworld, S. A (hoy Madrid Sur, 93, S. A.); se declaran dichos actos no conformes a derecho y por no ajustarsepreviamente a la concesión administrativa, el Plan Parcial del Sector correspondiente, sin hacer declaración en materia de costas.
Confirmamos la mencionada sentencia y la declaramos firme.
No ha lugar a la imposición de las costas causadas en esta instancia.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.
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