Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 16 de Diciembre de 1996

Ponente:FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO
Número de Recurso:930/1993
Fecha de Resolución:16 de Diciembre de 1996
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Diciembre de mil novecientos noventa y seis.

Visto por la Sala Tercera, constituída en Sección por los señores al margen anotados los recursos contenciosos administrativos que con los números 930/93 y 158/94, acumulados, ante la misma penden de resolución, interpuestos por la representación procesal de D. Domingo , y otros 60 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 29 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) (todos ellos parte en el recurso 930/93), y D. Isidro , D. Romeo , D. Luis Angel , D. Adolfo , D. Donato y D. Juan (todos ellos parte en el recurso 158/94), contra Acuerdos del Consejo de Ministros que desestimaron la reclamación de indemnización de daños y perjuicios como consecuencia de la aplicación de las disposiciones reguladoras del pase a la situación de retiro o segunda reserva del personal militar profesional. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Interpuestos recursos contencioso-administrativos bajo los números 930 de 1993 y 158 de 1994 fueron admitidos a trámite, publicándose el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado, acordándose la acumulación de ambos recursos por Auto de la Sala de fecha 4 de noviembre de 1994, y reclamándose el expediente administrativo, que una vez recibido se puso de manifiesto a la representación procesal de D. Domingo , D. y otros 60 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , D. y otros 29 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) (todos ellos parte en el recurso 930/93), y D. Isidro , D. Romeo , D. Luis Angel , D. Adolfo , D. Donato y D. Juan (todos ellos parte en el recurso 158/94), para que dedujera la correspondiente demanda.

SEGUNDO

Evacuado el trámite por escrito, por los recurrentes, en que como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho alegaron cuanto consideraron conveniente al caso debatido y terminaron suplicando se dicte en su día sentencia por la que: "Anule o revoque y deje sin efecto los actos objeto de recurso. b) Reconozca y declare el derecho de mis poderdantes a ser indemnizados por los daños y perjuicios derivados de la aplicación del art. 8 de la Ley 20/1981, de 6 de julio, en relación con el Decreto 1128/1985, de 3 de julio. c) Ordene a la Administración que adopte cuantas medidas sean necesarias para la completa efectividad de ese derecho".

TERCERO

Conferido traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, la contestó por escrito en el que expuso como antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que estimó procedentes, para concluir suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestimen los recursos en todos sus extremos.

CUARTO

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos, en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.QUINTO.- Se señaló para votación y fallo el día DOCE DE DICIEMBRE DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el presente recurso se somete a la consideración de la Sala la revisión jurisdiccional de los Acuerdos del Consejo de Ministros por los que se desestimaron la petición deducida por los recurrentes D. Domingo , D. y otros 60 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , D. y otros 29 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) (todos ellos parte en el recurso 930/93), y D. Isidro , D. Romeo , D. Luis Angel , D. Adolfo , D. Donato y D. Juan (todos ellos parte en el recurso 158/94), todos ellos profesionales militares, en solicitud de indemnización de daños y perjuicios derivados del pase a la situación de retirado o segunda reserva en aplicación de lo establecido en el Real Decreto 1128/1985, de 3 de julio, en relación con la Ley 20/1981, de 6 de julio (art. 8) y la Ley 30/1984, de 2 de agosto (art. 33), responsabilidad patrimonial que entiende debe imputarse al Estado por los efectos derivados de normas aprobadas con rango de ley, indemnización que no les ha sido reconocida en vía administrativa.

SEGUNDO

La problemática que en el presente proceso se plantea se refiere al derecho de los recurrentes a ser indemnizados como consecuencia de los daños derivados del pase a la situación de retirado o segunda reserva, suscitándose en concreto la cuestión de la responsabilidad del Estado legislador, a la que es de aplicación la doctrina de este Tribunal recaída en supuestos equivalentes concernientes al anticipo de la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, como es el caso de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1992, luego reiterada por otras de innecesaria cita, y concretada la posición jurisdiccional sobre esta materia en las recientes Sentencias de 29 de enero y 16 de junio de 1993, cuyo contenido da respuesta a las cuestiones planteadas y complementa las materias que en orden a esta problemática se han suscitado, decisiones jurisdiccionales que es preciso reiterar por el principio de unidad de doctrina, seguridad jurídica de los litigantes y dispensa de igualdad en la aplicación de la Ley garantizadora de la tutela judicial efectiva que proclama el art. 24 de nuestra Constitución.

TERCERO

El artículo 9.3 de la Constitución establece, efectivamente, que la Constitución garantiza la responsabilidad de los poderes públicos, pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Título IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el Título VI, bajo el epígrafe "Del Poder Judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional. Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida -artículo 21 de la Constitución de 1931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy artículo 139 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992-, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten, y por tanto hacen necesario, un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las Leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del Texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por falta de cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

CUARTO

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir esa responsabilidad con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de ExpropiaciónForzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/1992, antes mencionada)-; la prevista en el artículo 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad. Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/1992- está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece; otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley; la responsabilidad extracontractual del artículo 1902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez mas como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables -daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos; por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

QUINTO

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de las Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendiente para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de las Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina, pues el Tribunal Constitucional ha declarado la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que adelantaron la edad de jubilación forzosa de los funcionarios públicos, Jueces y Magistrados y Profesores de E.G.B. y en las mismas nada se establece en orden a la indemnización por daños y perjuicios derivados de su aplicación.

SEXTO

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos; en el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que han sido objeto de expropiación, naturaleza expropiatoria de los preceptos legales que adelantan la edad de jubilación que ha sido negada por el Tribunal Constitucional, no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada, y, con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativapara evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc-.

SEPTIMO

Las sentencias del Tribunal Constitucional números 108/1986, de 29 de junio, 99/1987, de 11 de junio, y 70/1988, de 19 de abril, que examinaron la constitucionalidad de los preceptos de las Leyes que anticipaban la edad de jubilación de Jueces y Magistrados, funcionarios públicos y Profesores de E.G.B., después de negar que los mismos vulneren los artículos 9.3, 33.3 y 35 de la Constitución, afirmando que no hay privación de derechos, sino alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible, dice a continuación que "esto no impide añadir que esa modificación legal origine una frustración de las expectativas existentes y en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de compensación", siendo de señalar a este respecto que, de una parte, el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador; de otra, que las Leyes de Presupuestos para los años 1985 y 1989 ya establecieron un sistema de indemnización para los funcionarios jubilados anticipadamente, cuya denominación y contenido no podemos examinar, ni tampoco se estima necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de las mismas, pues la conclusión a que se llegará, por las razones que se exponen, es que no procede la indemnización solicitada. Además otras sentencias anteconstitucionales, como las de 22 de mayo de 1970, 1 de febrero y 12 de noviembre de 1971, 30 de septiembre de 1972 y 29 de enero de 1974, relativas a las medidas adoptadas respecto de las compañías aseguradoras de accidentes de trabajo en cumplimiento de lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley de Seguridad Social de 21 de abril de 1966, después de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1988, en relación con la Ley de Amnistía de 15 de octubre de 1977, y 11 de octubre de 1991, referente a Leyes que modificaban el régimen de publicidad e impositivo de bebidas alcohólicas hasta entonces vigente, desestimaron la reclamación de daños y perjuicios formulada por razón de supuestos perjuicios derivados a la aplicación de dichas Leyes.

OCTAVO

Por último, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, publicada en el B.O.E. de fecha 26 de noviembre de 1992, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

NOVENO

Cuanto se viene exponiendo, aconseja la desestimación de los recursos contencioso-administrativos 930/93 y 158/94, acumulados, deducidos por los recurrentes, con la consiguiente declaración de conformidad a derecho de los actos administrativos objeto de impugnación jurisdiccional, sin que se aprecie la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos los recursos contencioso-administrativos interpuestos por

D. Domingo , D. y otros 60 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , D. y otros 29 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) (todos ellos parte en el recurso 930/93), y D. Isidro , D. Romeo , D. Luis Angel , D. Adolfo , D. Donato y D. Juan (todos ellos parte en el recurso 158/94), contra Acuerdos del Consejo de Ministros que desestimaron la reclamación de daños y perjuicios como consecuencia del pase a la situación de retirado o segunda reserva en aplicación de lo establecido en el Real Decreto 1128/1985, de 3 de julio, en relación con la Ley 20/1981, de 6 de julio (art. 8) y la Ley 30/1984, de 2 de agosto (art. 33), resoluciones que debemos confirmar y confirmamos por su adecuación a Derecho, absolviendo expresamente a la Administración de los pedimentos deducidos en la demanda rectora del presente proceso; todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas procesales producidas en el presente recurso.

Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco J. Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha.Certifico. Rubricado.