STS, 29 de Enero de 1999
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 4143/1996 |
| Fecha de Resolución | 29 de Enero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de mil novecientos noventa y nueve.
En los recursos extraordinarios de casación preparados contra la sentencia dictada el 23 de Febrero de 1996 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en autos de recurso contencioso-administrativo contra anulación de un acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almenara referente a construcción del Paseo Marítimo y denegación de licencia de obras solicitada por el Jefe Provincial del Servicio de Costas de Castellón; recursos de casación que han sido interpuestos ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por el Procurador de los Tribunales Don Antonio María Álvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación de Doña Inmaculada
, Doña María del Pilar , Don Felipe , Don Plácido y Don Luis Miguel , y por el Procurador Don Antonio Rueda Bautista, en representación del Ayuntamiento de Almenara, siendo parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado; resultando los siguientes:
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se ha seguido el recurso número 615/93, promovido por el Abogado del Estado en representación y defensa del Estado (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Almenara y codemandada Doña Inmaculada y otros sobre anulación el 13 de noviembre de 1992 de un acuerdo del Ayuntamiento en Pleno de 29 de julio de 1986, sobre construcción del Paseo marítimo y contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno del mismo Ayuntamiento de 24 de febrero de 1993 de denegación de licencia de obras solicitada por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Castellón, para demolición de viviendas unifamiliares afectadas por el proyecto "Demolición y retirada de escombros de las edificaciones existentes en la playa de Almenara".
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de Febrero de 1996 con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Almenara de 13 de noviembre de 1992 que anulaba y dejaba sin efecto el Acuerdo del mismo órgano de 29 de julio de 1986, sobre construcción del Paseo Marítimo, y contra Acuerdo de la Comisión de Gobierno del mismo Ayuntamiento de 24 de febrero de 1993 que denegaba la licencia de obras solicitada por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Castellón para la demolición de las viviendas unifamiliares afectadas por el proyecto "Demolición y retirada de escombros de las edificaciones existentes en la Playa de Almenara. Declaramos nulo de pleno derecho el Acuerdo de 13 de noviembre de 1992, y anulamos el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 24 de febrero de 1993. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales."
Contra la referida sentencia las partes demandada y codemandada prepararon sendos recursos de casación ante la Sala sentenciadora que fueron tenidos por preparados, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador Don Antonio María Alvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación de Doña Inmaculada , Doña María del Pilar , Don Felipe , Don Plácido y Don Luis Miguel , y el Procurador Don Antonio Rueda Bautista, en representación del Ayuntamiento de Almenara presentando los correspondientes escritos de interposición de los recursos de casación que fueron admitidos a trámite por providencia de 26 de Mayo de 1998, formalizando escrito de oposición la parte recurrida.
La Sala Segunda del Tribunal Supremo solicitó información acerca de la tramitación del recurso, por entenderla necesaria a efectos del recurso de casación 976/97, que se sigue ante la misma. Por providencia de 26 de mayo de 1998 se acordó participar a la Sala Segunda el estado de tramitación del recurso de casación.
Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 28 de Enero de 1999, en cuya fecha ha tenido lugar.
VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan
La Sala de Valencia estima el recurso interpuesto por el Abogado del Estado, y anula dos acuerdos del Ayuntamiento de Almenara en Pleno. El primero de ellos, de 13 de noviembre de 1992, había anulado y dejado sin efecto otro acuerdo anterior de 29 de julio de 1986, sobre construcción del Paseo Marítimo; el segundo, de 24 de febrero de 1993, denegó una licencia de obras solicitada por el Jefe del Servicio Provincial de Costas de Castellón para la demolición de las viviendas unifamiliares afectadas por el proyecto "Demolición y retirada de escombros existentes de las edificaciones existentes en la Playa de Almenara".
Frente a dicha sentencia se han alzado en esta casación el Ayuntamiento de Almenara y la representación de Doña Inmaculada , Doña María del Pilar , Don Felipe , Don Plácido y Don Luis Miguel , formulando motivos de casación que son coincidentes en parte, lo que aconseja el examen conjunto de las impugnaciones comunes.
Los dos recursos de casación insisten, en primer lugar, en que la impugnación formulada por el Abogado del Estado frente al Acuerdo de 13 de noviembre de 1992, referente a la construcción del Paseo Marítimo, era inadmisible. La sentencia de instancia no entró en el examen de dicha excepción, opuesta ya en la instancia, al entender que la invocación por el Abogado del Estado de una causa de nulidad de pleno Derecho, que la Sala apreció, debía anteceder al enjuiciamiento de cualesquiera otras cuestiones incluida la posible inadmisibilidad, por tratarse de una nulidad radical, con consideración de vicio de orden público.
Tras hacer crítica de esta doctrina, con invocación de jurisprudencia contraria a ella, se insiste por los recurrentes en que resulta acreditado que el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 13 de noviembre de 1992 fue notificado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 56.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local a la Comunidad Autónoma y a la Administración del Estado en fecha de 30 de noviembre de 1992, sin que ninguna de las Administraciones hubiera solicitado aclaración alguna respecto a él desde dicha notificación, ni formulado impugnación alguna sobre el mismo. Concluyen que el recurso contencioso-administrativo se formuló fuera del plazo establecido, tanto si nos atenemos al de 15 días que establece el artículo 65 de la Ley 7/1985, como al de dos meses que se contiene en el artículo 58.1 y 3 a) de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional.
Aunque la jurisprudencia de este Tribunal no es unánime sobre la cuestión que se plantea en los motivos que se acaban de enunciar, debe reconocerse que la misma se inclina mayoritariamente, por obvias razones de seguridad jurídica, en favor de considerar prioritario el examen de las causas de inadmisibilidad, considerando que el recurso contencioso- administrativo debe interponerse en los plazos legalmente establecidos, aún en los casos de plantearse un recurso en el que directamente, o tras la utilización infructuosa de la acción de nulidad del artículo 109 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958, aplicable aquí, se acciona invocando una nulidad de pleno Derecho (así, entre lasmás recientes, sentencias de esta Sala de 28 de septiembre de 1990 y de 30 de septiembre de 1994, ambas de la Sección 4ª) ó de 7 de mayo de 1992 (de la Sala Especial art.61 de la LOPJ), siendo no obstante frecuente la matización de las consecuencias de tal doctrina, según la naturaleza singular del caso (así, por ejemplo, en las sentencias de 24 de octubre de 1994 (de la Sección 6ª) o de 27 de febrero de 1991 (de esta misma Sección 5ª).
A la luz de lo expuesto puede considerarse que la Sala de Valencia debió proceder a examinar la causa de inadmisibilidad invocada antes de entrar en el examen de la nulidad radical apreciada en el Acuerdo de 13 de noviembre de 1992. Esta circunstancia no nos permite estimar, sin embargo, los motivos de casación que examinamos, por carecer de fundamento la causa de inadmisibilidad esgrimida por los recurrentes.
En efecto, en las sentencias de esta Sala de 20 de abril y 17 de octubre de 1996 (ambas de la Sección 4ª) hemos recordado que es característica esencial de la casación producir, caso de ser estimada, una alteración del fallo de la sentencia impugnada, tal y como demuestran los distintos supuestos que contempla el artículo 102.1 de la LJCA, por lo que la misma se da contra el fallo y no contra los fundamentos de Derecho de la sentencia recurrida cuando, de ellos, no se deriva necesariamente la parte dispositiva de la misma (sentencias de 22 de junio de 1993, 18 de octubre de 1994, 25 de enero, 6 de febrero, 19 de abril y 24 de julio de 1995). No puede prosperar por ello un recurso extraordinario de casación cuando, pese a que la doctrina de la sentencia recurrida sea objetable, resulte necesario llegar a una solución idéntica a la obtenida en el fallo de la sentencia de instancia.
La procedencia de declarar inadmisible la impugnación formulada contra el acuerdo de 13 de noviembre de 1992 carece de consistencia, ya que no resulta acreditada en el expediente administrativo ni en la instancia la recepción de la comunicación a que se refiere el artículo 65.2 de la Ley 7/1985 y el artículo 215 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades locales de 28 de noviembre de 1986, que resulta esencial a los efectos que se pretenden (sentencias de la Sección Cuarta de 17 de enero de 1992 y de 25 de febrero de 1995). Según las certificaciones existentes en el expediente y en los autos de instancia puede entenderse acreditado únicamente el envío de dicha comunicación el 30 de noviembre de 1992, pero no su recepción por las Administraciones destinatarias de la misma, habiendo correspondido a las partes que alegaron la inadmisibilidad la carga de probar este extremo, que es determinante para el comienzo y cómputo de los plazos de impugnación. Sí consta, en cambio, la recepción de los dos acuerdos aquí impugnados en la fecha de 2 de marzo de 1993, alegada por el Abogado del Estado y no negada por los demandados. La impugnación era, por tanto, admisible respecto de ambos acuerdos. Al carecer de fundamento la causa de inadmisibilidad expresada es clara la falta de relieve en el caso del examen preferente de la nulidad radical por la que se opta en la sentencia recurrida. Los motivos de casación expuestos deben perecer.
La representación de Doña Inmaculada y otros ataca, en el primero de sus motivos de casación, la nulidad de pleno Derecho del Acuerdo de 13 de noviembre de 1992.
El motivo no puede prosperar. La relación de circunstancias que recoge la sentencia recurrida confirma la existencia de nulidad radical desde varias perspectivas, al resultar que el proyecto de construcción del Paseo Marítimo había dado lugar a un proyecto aprobado por la Dirección General de Puertos y Costas de la Administración del Estado el 4 de abril de 1989, en el que recayó acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990, iniciando expediente de recuperación de los terrenos de dominio público mediante la urgente ocupación de los mismos y expropiación forzosa y demolición de las edificaciones existentes. Revisados jurisdiccionalmente, dichos acuerdos fueron confirmados por sentencias del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 16 de octubre de 1989, que sería ratificada luego por el Tribunal Supremo el 22 de noviembre de 1992.
Es claro que el Ayuntamiento de Almenara carecía de competencia, en forma manifiesta (artículo 47.1
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de la LPA) para revocar de plano, al margen de cualquier procedimiento (artículo 47.1 c) de la LPA) y en forma unilateral, en detrimento de las competencias de otras Administraciones Públicas (artículo 55 de la Ley 7/1985, de 2 de abril), el acuerdo anterior de 29 de Julio de 1986, de realización de las obras conducentes a la construcción del Paseo Marítimo, cuando ya habían transcurrido, además, más de cuatro años desde que el Acuerdo anulado había sido adoptado (artículo 56.1 de la LJCA).
El Ayuntamiento de Almenara defiende, en fin, en el último de sus motivos de casación, la denegación de la licencia de obras solicitada por el Ministerio de Obras Públicas, que se produjo en el Acuerdo de 24 de febrero de 1993.Reconoce, sin embargo, el Ayuntamiento que la licencia denegada, conforme a un proyecto informado favorablemente por los técnicos municipales, se ajustaba a las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Almenara, lo que debe determinar ya la nulidad del Acuerdo en cuestión.
Ninguna de las excusas esgrimidas para justificar la denegación de la licencia puede ser acogida. Ni el acuerdo de 13 de noviembre de 1992 - nulo de pleno Derecho - ni las razones de otra índole, en que se insiste para justificar la denegación de una licencia urbanística, pueden prestar cobertura al incorrecto ejercicio de una competencia que es de naturaleza reglada, según jurisprudencia unánime de esta Sala y como se razona en la sentencia recurrida. La argumentación de la sentencia recurrida no resulta enervada en el desarrollo del motivo de casación que debe, así, decaer.
Procede, por lo expuesto, la desestimación de todos los motivos, que conlleva la de los recursos que los articulan y la consiguiente imposición de las costas de los mismos a las partes recurrentes, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.
En virtud de lo expuesto,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a los recursos de casación interpuestos por el Procurador Don Antonio María Álvarez-Buylla Ballesteros, en nombre y representación de Doña Inmaculada
, Doña María del Pilar , Don Felipe , Don Plácido y Don Luis Miguel , y por el Procurador Don Antonio Rueda Bautista, en representación del Ayuntamiento de Almenara, contra la sentencia dictada el 23 de Febrero de 1996 por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia. E imponemos expresamente a los expresados recurrentes las costas del presente recurso.
Expídase testimonio de la presente sentencia, para traslado a la Sala Segunda de este Tribunal, por conducto de su Presidencia, a efectos del recurso de casación que pende ante dicha Sala con el nº 976/97.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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