STS, 29 de Mayo de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 29 Mayo 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 4.837/95 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Generalidad Valenciana, representada primero por el señor Letrado de sus Servicios Jurídicos, y después por la Procuradora Dª Rosa Sorribes Calle, contra la sentencia dictada el 25 de enero de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 828/93, sobre acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992 referido a las retribuciones de los facultativos especialistas de cupo.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: 1) Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Benjamín contra acuerdo del Consell de la Generalidad Valenciana de fecha 11 de mayo de 1.992 por el que se dispone la adaptación de las retribuciones de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y se fijan éstas para 1.992; y contra la desestimación tácita del recurso de reposición deducido contra el anterior Acuerdo; 2) Declarar tal Acuerdo contrario a Derecho, y en su consecuencia anularlo y dejarlo sin efecto; 3) Reconocer, como situación jurídica individualizada, el derecho del recurrente a ser indemnizado de los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación de dicho Acuerdo, cuya cuantía se determinará en trámite de ejecución de sentencia; y 4) No efectuar expresa imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la Generalidad Valenciana presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 20 de febrero de 1.995, confirmada en súplica por auto de 11 de abril del mismo año, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el Letrado de la Generalidad Valenciana, en representación de la misma, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que se estime este recurso, y se case y anule la sentencia recurrida, con todos los pronunciamientos favorables para la Generalitat Valenciana.
Por providencia de 22 de junio de 1.995 se concedió a la Generalidad Valenciana el plazo de diez días para personarse por medio de Procurador, e interpuesto recurso de súplica contra dicha providencia, fue confirmada por auto de 7 de noviembre del mismo año, personándose la Procuradora DoñaRosa Sorribes Calle en nombre de la Generalidad Valenciana.
Mediante providencia de 13 de enero de 1.996 se admitió el recurso de casación y, no habiéndose personado la parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 26 de mayo de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La disposición final primera del Real Decreto-Ley 3/1.987, de 11 de septiembre, que estableció el sistema retributivo del personal estatutario de la Seguridad Social, autorizó al Gobierno para adoptar los acuerdos y medidas precisos en orden a hacer efectivas las retribuciones del personal estatutario de conformidad con lo previsto en el indicado Real Decreto-Ley. Por acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992 se fijó el sistema retributivo de los llamados facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito convocada por resolución de 27 de junio de 1.991, junto con otra reglas sobre la prestación de sus funciones. Don Benjamín interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de 11 de mayo de
1.992 y contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, del recurso de reposición deducido contra dicho acuerdo. La sentencia dictada el 25 de enero de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana estimó el recurso interpuesto, anuló el acuerdo de 11 de mayo de 1.992 como contrario a derecho, y reconoció como situación jurídica individualizada el derecho del recurrente a ser indemnizado de los perjuicios causados como consecuencia de la aplicación del acuerdo anulado, cuya cuantía se determinaría en trámite de ejecución de sentencia. Contra la señalada sentencia la Generalidad Valenciana ha promovido el presente recurso de casación.
Se funda el recurso de casación en un único motivo, que se divide en dos apartados A) y B), en cada uno de los cuales se alegan como infringidas distintas normas del ordenamiento, por lo que, realmente, se trata de dos diferentes motivos casacionales. El motivo primero del recurso (apartado A), formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, entiende que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción por interpretación errónea de la disposición final primera del Real Decreto-Ley 3/1.987, de 11 de septiembre, en relación con el artículo 23.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y todo ello a su vez en relación con el artículo 30 del Decreto 2.766/1.967, de 16 de noviembre, artículo 118 de la Orden de 7 de julio de 1.972 y artículo 17 del Decreto 122/1.988, de 29 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana. La esencia del motivo consiste en mantener que el Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992 ha sido anulado por la sentencia de 25 de enero de 1.995 fundándose en que el contenido de dicho acuerdo constituye una innovación del ordenamiento jurídico, por lo que la materia en cuestión debió ser objeto de una disposición de carácter general y no de un simple acto administrativo, mientras que, a juicio de la Generalidad Valenciana, no ha existido tal innovación del ordenamiento jurídico en ninguno de los puntos que la sentencia analiza, como son la supresión del cupo como módulo retributivo, la jornada de trabajo de los facultativos especialistas de cupo, la prestación por parte de los mismos de la asistencia domiciliaria, el ámbito de las funciones ejercidas por dichos facultativos y su dependencia jerárquica. Al no haber tenido lugar mediante el acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992 sino una reproducción de disposiciones anteriormente vigentes, considera la parte recurrente en casación que no ha existido innovación del ordenamiento jurídico, sino aplicación de un nuevo sistema retributivo a un colectivo de funcionarios, que pudo realizarse legítimamente mediante un simple acto administrativo.
Debemos desestimar este primer motivo del recurso, ya que el acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992 regula íntegramente, en sus aspectos esenciales, el nuevo régimen a que quedan sometidos los llamados facultativos especialistas de cupo, como grupo del personal estatutario de la Seguridad Social cuya retribución se determinaba por cantidad fija por cada titular o beneficiario de la prestación de asistencia sanitaria que tuviese asignado cada facultativo, es decir, por estar atribuida al facultativo la atención de un determinado número de cartillas o beneficiarios del régimen de la Seguridad Social, como acertadamente resume la sentencia de instancia. En efecto, el acuerdo en cuestión establece las funciones de estos facultativos, su dependencia jerárquica, jornada de trabajo y retribuciones. Singularmente debemos destacar que varía el ámbito de ejercicio de su función asistencial, que antes era, como acabamos de exponer, el número de beneficiarios asignado a cada facultativo, mientras que ahora el acuerdo de 11 de mayo de 1.992 establece que atenderán a la población del ámbito territorial del distrito sanitario donde actualmente prestan servicio que le sea asignada. Al cambiar el ámbito de ejercicio de lasfunciones de los llamados facultativos especialistas de cupo, el acuerdo hace desaparecer el concepto mismo de especialista de cupo, que venía establecido por el artículo 30.1.1 del Estatuto del Personal Médico de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 3.160/1.966, de 23 de diciembre. Como expresa la sentencia que se trata de combatir, se ha desvirtuado completamente el propio concepto del "cupo", frente a lo que representa la asistencia en base al territorio del distrito sanitario (fundamento de derecho séptimo). La disposición final primera del Real Decreto-Ley 3/1.987, norma básica que se entiende vulnerada por el motivo de casación que examinamos, autorizaba al Gobierno (facultad ahora ejercida por el Gobierno Valenciano en virtud de la transferencia de servicios a su favor), sin especificar si debía hacer uso de esta autorización mediante Decreto o mediante simple acto administrativo, para adoptar los acuerdos y medidas precisos en orden a hacer efectivas las nuevas retribuciones del personal estatutario, que no podían ser fijadas en razón de un cupo de beneficiarios, pero la autorización no se extendía a modificar el ámbito de ejercicio de su función por los facultativos afectados. Si esta modificación resultaba lógicamente necesaria como consecuencia del nuevo sistema de retribuciones, debió verificarse por el medio adecuado en derecho para ello, que era la promulgación de una norma jurídica con rango de Decreto, que diese nueva regulación a la función de los facultativos especialistas de cupo (no limitándose a la mera fijación de sus retribuciones), con lo que había de incidir en los preceptos del Estatuto del Personal Médico de la Seguridad Social. Buena prueba de cuanto decimos es que las normas que contiene el acuerdo de 11 de mayo de 1.992 se estructuraron y tramitaron bajo la forma de un Decreto del Consell de la Generalitat Valenciana, cuyo proyecto fue informado favorablemente por el Secretario General de la Consejería de Sanidad y Consumo de la Generalidad con fecha 14 de abril de 1.992, como consta en el expediente administrativo, y que, sin embargo, se convirtió después en el acuerdo impugnado originariamente en este proceso. La parte recurrente en casación cita en apoyo de su tesis la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1.988, pero fácilmente se advierte que la misma se refirió a un acuerdo del Consejo de Ministros que se limitaba a asignar un complemento específico a determinados puestos de trabajo, con base en un precepto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1.985, sin tener el alcance del acuerdo del Gobierno Valenciano que hemos analizado. En razón de lo expuesto procede desestimar el primer motivo de casación.
El segundo motivo del recurso (apartado B), que se apoya también en el artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, alega que la sentencia de instancia ha infringido por inaplicación el párrafo tercero del artículo 35 de la Ley 9/1.987, de 12 de mayo, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción que le dió la Ley 7/1.990, de 19 de julio, argumentando que los Acuerdos que se adopten en la Mesa Sectorial correspondiente y cuya materia sea competencia del Consejo de Ministros, o del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma de que se trata, deben ser válidos y tener eficacia en el momento en que este órgano efectúe la aprobación expresa y formal del mismo, pretendiendo que ésta es la naturaleza del acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992. El motivo no puede prosperar, porque no se alegó en la instancia un razonamiento equivalente para amparar el acuerdo impugnado, razón por la cual la sentencia de 25 de enero de 1.995 no aludió a esta cuestión. El recurso de casación es un recurso extraordinario que tiene por objeto exclusivo revisar la sentencia impugnada, no pudiendo examinarse en el mismo cuestiones nuevas, que la parte no planteó en el proceso que dió lugar a la sentencia combatida en casación (cfr. sentencia de 28 de abril de 1.997). Aunque la Generalidad Valenciana en el escrito de contestación a la demanda (fundamento de derecho quinto) consideró importante destacar que para adoptar el acuerdo recurrido se había contado con el criterio mantenido por los representantes del colectivo afectado, constando en el expediente acuerdos entre la representación del Servicio Valenciano de Salud y las organizaciones sindicales, en ningún momento se manifestó que el acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992 fuese un Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos, o se limitase a aprobar un Acuerdo de esta clase, surgido de la negociación, que se encontrase acogido al artículo 35 de la Ley 9/1.987, precepto y régimen jurídico que para nada se mencionan en las alegaciones de instancia de la Generalidad Valenciana. El motivo pues debe ser desestimado, pudiendo añadirse que tampoco es correcto calificar el acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1.992 como un Acuerdo Administración-Sindicatos, no manifestando dicha resolución nada al respecto y no habiéndose cumplido el requisito de publicidad que para los Acuerdos y Pactos producto de la negociación se encuentra exigido por el artículo 36 de la Ley 9/1.987 (texto de la Ley 7/1.990).
La desestimación de los motivos del recurso determina la procedencia de declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a la parte recurrente, según previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por larepresentación procesal de la Generalidad Valenciana contra la sentencia dictada el 25 de enero de 1.995 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 828/93; e imponemos a la Generalidad Valenciana el pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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