STS, 8 de Junio de 1999

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de diciembre de 1986 fijó los complementos específicos correspondientes a los puestos de trabajo de los servicios periféricos del organismo autónomo Centro de Gestión y Cooperación Tributaria y la Subsecretaría del Ministerio de Economía y Hacienda, mediante Resolución de 16 de enero de 1987, ordenó la publicación en el Boletín Oficial del Estado del Acuerdo referido, lo que se efectuó el día 20 de dicho mes y año.

Interpuesto recurso de reposición por el Presidente de la Asociación Sindical de Funcionarios Ingenieros Técnicos Agrícolas de la Hacienda Pública contra el Acuerdo referido, fue confirmado por Acuerdo dictado por el Consejo de Ministros el 4 de marzo de 1988, que desestimó el recurso de reposición interpuesto por el Presidente de la Asociación Sindical de Funcionarios Ingenieros Técnicos Agrícolas de la Hacienda Pública.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante esta Sala por la Asociación indicada, entiende que en los Acuerdos impugnados concurren las siguientes infracciones del ordenamiento jurídico:

1. Infracción del principio de proporcionalidad al no guardar la debida proporción los complementos específicos de los puestos de trabajo incluidos en la relación impugnada.

2. Desviación de poder al estar la misma concedida al menos en los puestos de Inspección en función de grupos de titulación y no con abstracción de personas que han de ocupar los puestos de trabajo.

3. Infracción del espíritu de la Ley 30/1984 de Reforma de la Función Pública, que establece una primacía de los puestos de trabajo, no existiendo una carrera administrativa para los funcionarios del grupo

   B.d) Infracción del Decreto 2617/1985, en su artículo 25, en cuanto que la relación no permite acceder a los puestos de niveles 25 y 26, al exigirse para su desempeño titulación del grado A, según los documentos aportados por dicha parte.

5. Infracción de la normativa de la Ley 30/84, de 2 de agosto, que estableció los fundamentos del nuevo sistema retributivo basado en el contenido del puesto de trabajo ocupado, ya que los del Centro de Gestión Catastral no responden a esos contenidos por errores en la aplicación del método HAY.

El Abogado del Estado plantea como primer motivo de inadmisibilidad, al amparo del artículo 82.b de la LJCA, en la redacción de la Ley de 1956, la ausencia de validez constitutiva de la Asociación Sindical de Ingenieros Técnicos Agrícolas, entendiendo la ausencia de la legitimación procesal suficiente y en cuanto al resto de los motivos y fundamentos alegados por la parte actora, se opone solicitando la confirmación de los actos administrativos impugnados.

En el proceso se cumplieron los trámites legales y como diligencia para mejor proveer, se practicó prueba pericial procesal.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 1 de junio de 1999.

El primero de los motivos de oponibilidad en que se basa la Abogacía del Estado se fundamenta, al amparo del artículo 82.b de la LJCA, en considerar que la Asociación Sindical recurrente de Ingenieros Técnicos Agrícolas no justifica su válida constitución ni concreta los intereses que defiende, por lo que existiría el referido motivo de inadmisibilidad.

En la cuestión examinada, consta acreditado en las actuaciones judiciales:

1. El inicial poder otorgado al Procurador de los Tribunales D. Samuel Martínez de Lecea Ruiz, que después consta fallecido a lo largo del proceso contencioso-administrativo, por el Presidente de la Asociación Sindical de Funcionarios Ingenieros Técnicos Agrícolas al servicio del Ministerio de Hacienda, en virtud del Acuerdo de la Asamblea General Ordinaria de la Asociación Sindical, celebrada en Madrid el 6 de marzo de 1987, y certificación de la Asamblea expedida el 10 de mayo de 1988 por el Secretario General de la Asociación, acreditando el cargo de Presidente de la Asociación y otorgando poderes para el ejercicio de las acciones legales procedentes, teniendo en cuenta que con relación al punto quinto del orden del día sobre el catálogo de puestos en el Centro de Gestión y Cooperación Tributaria, aprobados por Resolución de 16 de enero de 1987, en el que se fijan los complementos específicos de los servicios periféricos, la Asamblea, tras debatir el tema, acuerda facultar al Presidente para interponer las acciones que resulten necesarias y en concreto, recurso contencioso-administrativo.

2. Consta incorporado en las actuaciones judiciales los estatutos de la Asociación Sindical de Funcionarios Ingenieros Técnicos Agrícolas al servicio del Ministerio de Hacienda, suscritos en febrero de 1978, donde se indican sus fines y contenido, además de reconocer entre las facultades legales del Consejo en Pleno, la proposición a la Asamblea de las acciones legales que ante los Tribunales de Justicia se consideren necesarios.

3. En las actuaciones del proceso contencioso-administrativo y como consecuencia del fallecimiento del Procurador que inicialmente ostentaba la representación de la Sociedad recurrente, consta incorporado nuevo poder otorgado el 19 de septiembre de 1996 por el Presidente de la Asociación Profesional de Funcionarios Ingenieros Técnicos del Estado al servicio del Ministerio de Hacienda, que cambió su denominación en el Acuerdo de la Asamblea General Ordinaria celebrada en Madrid el 7 de junio de 1991 y que, al amparo de las previsiones contenidas en el artículo 45 de los Estatutos de la Asociación, que el Notario otorgante tiene a la vista, confiere nuevo poder en favor, entre otros, de la Procuradora Dª Susana Yrazoqui González, quien por escrito presentado ante esta Sala con fecha 25 de septiembre de 1996, hace constar la nueva representación procesal.

El examen precedente permite constatar la ausencia de la indicada causa de inadmisibilidad aducida por la Abogacía del Estado, en la medida en que tratándose de una persona jurídica, es aplicable la legislación reguladora de los Estatutos, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que son exponente, entre otras, las sentencias de 6 de septiembre de 1997 y 31 de octubre de 1997, habiendo reconocido esta Sala en reiterada jurisprudencia (por todas, las sentencias de 11 de junio de 1992, 18 deenero de 1993, 2 de noviembre de 1994, 12 de febrero de 1996, 1 de julio de 1996, 17 y 26 de octubre de 1996 y 20 de enero de 1997) que para el ejercicio de acciones en nombre de un ente colectivo, es preciso acreditar que ha sido tomado el oportuno acuerdo por el órgano al que estatutariamente viene encomendada tal competencia, circunstancia que concurre plenamente en la cuestión examinada.

Finalmente, las entidades que ostentan la representación y defensa de intereses generales o corporativos de las personas físicas que la integran, precisan que los actos y disposiciones en cuestión, afecten sustancial y directamente a los últimos en sus derechos e intereses legítimos, bastando, en los términos que reconoce la sentencia de esta Sala de 17 de marzo de 1994, que exista una relación directa entre aquéllos y los actos o disposiciones referidos, máxime teniendo en cuenta que el concepto de legitimación en el ámbito del proceso contencioso-administrativo aparece suficientemente ampliado por la jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Constitucional, que vienen a reconocer, reiteradamente, que el concepto del interés legítimo es un concepto más amplio que el puro interés directo y es autosuficiente en cuanto presupone que la repercusión de la resolución administrativa recurrida ha afectado de manera efectiva, directa o indirectamente en la esfera jurídica de quienes actúan, criterio reiterado por esta Sala entre las más recientes sentencias de 5, 13 y 16 de enero de 1998.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del primer motivo de inadmisibilidad alegado por el Abogado del Estado.

Se alega por la parte recurrente, como motivo de impugnación del Acuerdo impugnado, la vulneración del principio de proporcionalidad en la asignación de los complementos específicos y la existencia de una desviación de poder, aduciéndose por dicha parte, que se fijan unos complementos específicos entre los Gerentes G-1, G-2. G-3, G-4, G-5, G-6 y la restante clasificación de puestos de trabajo: Jefe de Area e Inspección G-1, Jefe de Area e Inspección G-2,Jefe de Area e Inspección G-3, Jefe de Area e Inspección G-4 y G-5; los Jefes de Unidad de Inspección G-2 a 5; Inspector adscrito a la Unidad G-1 a 5; Jefe de la Sección Inspectora, Subjefe adscrito a la Sección de Inspección y Subjefe adscrito a la Sección de Inspección, observándose que en los complementos específicos se fijan cuantías que varían en su entidad y además, en el caso de los Gerentes, hasta el número tres se mantiene el complemento 29 de nivel y en los restantes se desciende al 28, 27, 26, 25 y en los últimos tres a los niveles 24, 22 y 20.

Para analizar esta cuestión, la premisa de la que partimos es que se recurren la asignación de complementos específicos, que es un concepto destinado a retribuir especiales condiciones en las que se encuentran determinados puestos de trabajo, y que como ha declarado la jurisprudencia de esta Sala (sentencias, entre otras, de 3 de abril de 1995 y 4 de septiembre de 1998), es necesario para destruir la presunción de legalidad del acuerdo invocado, la necesidad de justificar si realmente se reúnen los requisitos legales prevenidos para la válida o no calificación efectuada de los puestos, cuya presunción de legalidad pretende destruir la parte recurrente.

En este punto, procede tener en cuenta la siguiente evolución normativa:

1. El artículo 23 de la Ley 30/1984 estableció un nuevo régimen retributivo para los funcionarios públicos, diferenciando las retribuciones básicas y complementarias, incluyendo en estas últimas el complemento de destino correspondiente a nivel del puesto que se desempeñe y el complemento específico destinado a retribuir aquellas condiciones particulares de puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad y penosidad.

2. El artículo 11 de la Ley de 30 de diciembre de 1984 de Presupuestos Generales del Estado para 1985, ordenó al Gobierno la clasificación de puestos de trabajo en los treinta niveles establecidos en el artículo 21 de la Ley 30/84 y el artículo 23 de la Ley de 27 de diciembre de 1985 de Presupuestos Generales del Estado, especialmente en su apartado tercero, estableció que la creación, modificación, refundición o supresión de puestos de trabajo en las unidades orgánicas, se realizará a través de los catálogos de puestos fijados por el Ministerio de Economía y Hacienda, sin perjuicio de que mediante las respectivas normas sobre organización administrativa se puedan determinar las unidades, competencias, funciones y asignación de tareas y sin que ello condicione en ningún caso el número de dotaciones y características retributivas reflejadas en el correspondiente catálogo.

3. Finalmente, la Orden de 7 de noviembre de 1986 (B.O.E. de 20 de noviembre), que desarrolla el Reglamento General en el ámbito de la competencia del Centro de Gestión y Cooperación Tributaria, estableció en el artículo segundo el régimen jurídico de la Subdirección General del Catastro, Gestión e Inspección de Tributos Inmobiliarios, en el artículo tercero delimitó las Areas de Inspección de las Gerencias Territoriales del Centro de Gestión y Cooperación Tributaria y en el artículo cuarto, a los efectos delReglamento General de la Inspección de Tributos, estableció que tenía la condición de Inspector Jefe: a') Los Jefes de Area Inspectora, respectivamente, de rústica y urbana de las Gerencias Territoriales respecto del ámbito territorial correspondiente. b') El Subdirector General de Catastro, Gestión e Inspección de Tributos Inmobiliarios, respecto de las actuaciones inspectoras desarrolladas por personal inspector del órgano.

4. También se señala en el número tres del artículo cuarto de esta misma disposición que la creación, modificación, refundición o supresión de puestos de trabajo en las Unidades de Inspección y en los demás puestos de trabajo en órganos con atribuciones propias de la Inspección de Tributos, se realizaría a través de los catálogos de puestos de trabajo, de acuerdo con el apartado segundo del artículo quinto del Reglamento General de la Inspección de Tributos, determinando las competencias, las funciones y las tareas asignadas a cada tipo de puesto de trabajo que había de ser recogido en el catálogo correspondiente.

5. En la misma disposición se hace constar que las actuaciones de la Inspección de los tributos deben ser ordenadas y dirigidas por los Jefes de Unidad Inspectora (apartado cuarto del artículo cuarto de la referida Orden), bien directamente o bien por los Jefes de Sección Inspectora de las Unidades, reconociéndose los contenidos competenciales de los Jefes de Unidad Inspectora (apartado quinto) y los Jefes de Sección Inspectora (apartado sexto) y además, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado sexto del artículo séptimo del Reglamento General de la Inspección, los funcionarios públicos que desempeñen puestos de trabajo a que se refiere el artículo cuarto de esta Orden, tienen las atribuciones y facultades de la inspección de tributos a los efectos de realizar aquellas actuaciones inspectoras, documentar sus resultados y dictar las liquidaciones u otros actos administrativos, según las tareas propias de cada puesto de trabajo asignado.

Partiendo de estos presupuestos legales normativos en los que se basa la norma impugnada, analizamos la doble perspectiva invocada como fundamento de infracción jurídica por la parte actora:

1. En lo que concierne a la desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (artículo 106.1 de la Constitución) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico y de éste concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

   1. ) El ejercicio de potestades administrativas abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos de la Administración Pública, en la extensión que a este concepto legal le reconoce la ley.

   2. ) La actividad administrativa tanto puede consistir en un hacer activo como en una deliberada pasividad, cuando concurre en el órgano administrativo competente una obligación específica de actuación positiva, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en las Sentencias de 5 de octubre de 1.983 y 3 de febrero de 1.984.

   3. ) Aunque el terreno más apropiado para su prolífico desarrollo es el de la llamada actividad discrecional de la Administración, no existe obstáculo que impida, apriorísticamente, su aplicación a la actividad reglada, pues si el vicio de desviación de poder es más difícil aislarlo en el uso de las potestades o facultades regladas, no lo es menos que nada se opone a la eventual coexistencia genérica en los elementos reglados del acto producido, precisamente para encubrir una desviación del fin público específico asignado por la norma.

   4. ) En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1.249 del Código Civil, con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1.253 del Código Civil se deriva en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1.987.

   5. ) Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes para su estimación, en la formaque vienen declarando reiteradas sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1.992, 25 de febrero de 1.993, 2 de abril y 27 de abril de 1.993) al insistir en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine.

   La aplicación de la doctrina jurisprudencial anteriormente expuesta, permite constatar que el Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, en relación con la cuantía de los complementos específicos, tuvo en cuenta las previsiones contenidas en la normativa anteriormente señalada y específicamente, las previsiones de los artículos 11 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1985 y 23.3 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986, siendo el Acuerdo impugnado consecuencia de la Orden de 7 de noviembre de 1986, que desarrolla el Reglamento General de la Inspección de Tributos, en el ámbito de la competencia del Centro de Gestión y Cooperación Tributaria, por lo que desde este punto de vista, procede desestimar la invocada infracción de la desviación de poder.

2. Respecto a la infracción de la regla de la proporcionalidad, es de tener en cuenta, como ha reconocido la legislación aplicable, que por el examen de las actuaciones obrantes en el expediente administrativo, no se acredita por la parte recurrente la existencia de una desigualdad, en la medida en que las Jefaturas señaladas anteriormente ofrecen notorias diferencias en orden a la dificultad técnica y responsabilidad que conlleva su desempeño y al volumen de trabajo que en ella se desarrollan, máxime teniendo en cuenta que, en el caso examinado, la correspondiente valoración es efectuada a través de una tarea llevada a cabo por el sistema HAY, con todas las dificultades de diverso orden que ello comporta para alcanzar resultados satisfactorios, al objeto de ajustarse a las previsiones contenidas en el artículo 23.3 de la Ley 30/1984, según se infiere del análisis del expediente administrativo y de la prueba pericial procesal practicada en el proceso, partiendo de la base de que existe una debida proporción en la cuantía de los complementos específicos asignados a los distintos puestos de trabajo, incluidos en la relación impugnada, puesto que el complemento específico implica un concepto retributivo que con el carácter complementario, se destina a compensar las condiciones particulares de algunos puestos en cuanto a peligrosidad, penosidad y otras circunstancias y no cabe tener en cuenta en esa coyuntura normativa, ni la titulación ni la capacitación que se dan por retribuidos en otros conceptos específicos, por lo que no todos los puestos de trabajo tienen necesariamente que tener asignado un complemento específico y ello supone que las diferencias, desde este punto de vista, puedan ser apreciadas en el correspondiente catálogo de puestos, sin que se aprecie la vulneración de la proporcionalidad.

El tercero de los motivos en que se basa la parte recurrente se fundamenta en la infracción del espíritu de la Ley 30/1984 respecto de la primacía de determinados puestos, señalando que no existe una carrera administrativa para los funcionarios del grupo B y que además, se ha producido en la cuestión examinada una infracción del Decreto 2.617/1985, especialmente en su artículo veinticinco, al no permitir el acceso a los niveles 25 y 26 por exigencias de titulación del grupo A.

La única norma que atiende al criterio de igualdad y proporcionalidad es el artículo veinticuatro de la Ley 30/1984, que señala que las cuantías de las retribuciones básicas serán iguales en todas las Administraciones Públicas para cada uno de los grupos en que se clasifican los diversos cuerpos, escalas, categorías y clases de funcionarios, con la limitación de que el sueldo de los funcionarios del grupo A no podrá exceder en más de tres veces el sueldo de los funcionarios del grupo B y ésto, fundamentalmente, no implica la privación de una carrera administrativa para los funcionarios del grupo B, lo que debe conectarse con la invocada infracción del Decreto 2617/1985.

En efecto, no existe obstáculo en la norma aplicada para evitar el desarrollo de la carrera administrativa del funcionario, que, basado en los factores derivados de los criterios del mérito y capacidad, el fomento de la promoción interna, y la adquisición de titulación superior, puede posibilitar, mediante los méritos reconocidos en los distintos concursos, el acceso a los niveles superiores 25 y 26, siendo éste último el escalón más alto a que pueden acceder los funcionarios del grupo B, sin que se haya acreditado por la parte recurrente obstáculo alguno al desarrollo de la carrera administrativa y el acceso a los niveles superiores, máxime teniendo en cuenta que la Ley de Presupuestos del Estado para 1987, como reconoce la Abogacía del Estado, establece que los funcionarios públicos en activo que no hayan consolidado grado personal por no haber desempeñado durante dos años continuados puestos del mismo nivel, podrán participar en convocatorias de provisión de puestos de trabajo hasta dos niveles superiores al del puesto que desempeñan.

En consecuencia y por lo expuesto, no aparece limitación alguna al desarrollo de la carreraadministrativa, los procedimientos que sirvieron para la fijación de la clasificación fueron los adecuados y no se observa, como pretende la parte recurrente, que en la asignación de los puestos se quebranten criterios racionales o se demuestre que las definiciones y estructuración de las catalogaciones respondan a intereses de ciertos grupos superiores que forman parte del Centro de Gestión y Cooperación Tributaria, teniendo en cuenta, además, que el informe HAY, tanto en la perspectiva general como en la perspectiva de su aplicación al Centro de Gestión y Cooperación Tributaria, define los perfiles de cada puesto, recoge y desarrolla la aplicación de sus preceptos en las áreas y destaca que los puestos de trabajo de nivel 24 de Jefes de Inspección se destinan a ser cubiertos indistintamente por funcionarios del Cuerpo de Ingenieros y Arquitectos Técnicos como a funcionarios de Cuerpos de Ingenieros y Arquitectos Superiores, dada la posibilidad de su adscripción tanto al grupo A como al grupo B.

Este criterio aparece posteriormente ratificado en la prueba pericial procesal efectuada en el caso examinado, en el que se llega, entre otras, a las siguientes conclusiones:

1. El complemento específico es una retribución adicional y complementaria, destinada a retribuir condiciones particulares de puestos de trabajo derivados de su especial dificultad técnica, su dedicación, la responsabilidad, la incompatibilidad, la peligrosidad y la penosidad y no necesariamente todos los puestos de trabajo tienen asignado un complemento específico y si lo tienen, no puede pedirse proporcionalidad a dichas asignaciones ni a éstas con las retribuciones básicas de quienes lo sustentan.

2. A juicio de los peritos intervinientes en el proceso, el recurso presentado por los recurrentes carece de la apoyatura legal y documental necesaria para que se pueda considerar eximido de la obligación de justificar su acreditación, partiendo de la base de que el ingreso de los profesionales reclamantes en sus respectivos cuerpos y categorías, se ha venido realizando mediante sistema de concursos habituales y los ascensos posteriores a su ingreso se acuerdan siguiendo un sistema predeterminado que respeta en todo momento los derechos profesionales de los mismos.

3. No se puede comprobar con los datos obrantes en las actuaciones, que se haya transgredido ninguna disposición legal como consecuencia de los actos realizados o de las determinaciones adoptadas para la provisión de destinos y ascensos, ni para la adjudicación de plazas o para la autorización de cambios de actividad o de área, pues, a juicio de los peritos informantes, con la puesta en práctica de los sistemas adoptados para la admisión, promoción y establecimiento de retribuciones específicas del personal adscrito al Centro de Gestión y Cooperación Tributaria, no se ha vulnerado ninguna de las disposiciones legales establecidas al respecto, llegándose a la conclusión que no se acredita que la Administración pública haya perjudicado los derechos legalmente reconocidos individualmente al personal adscrito o al colectivo recurrente.

Finalmente, se aduce la infracción de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, en cuanto al nuevo sistema retributivo basado en el contenido del puesto de trabajo ocupado, y en este aspecto, ya nos hemos referido, esencialmente, a la perspectiva relativa a la no violación del principio de la carrera administrativa, a la ausencia de desviación de poder y al respeto al principio de proporcionalidad y la consolidación del grado, lo que se traduce también en la plena efectividad del puesto de trabajo ocupado, que viene matizado por la especial singularidad de sus contenidos específicos en la medida en que la Administración actúa, en el ejercicio de sus propias potestades organizatorias.

Es cierto que los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos de Ingenieros Técnicos Agrícolas del Estado, de Ingenieros Técnicos Forestales y de Arquitectos Técnicos al servicio de la Hacienda Pública, quedaron adscritos al aprobarse el catálogo de puesto de trabajo del Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria a puestos de niveles 24, 22 y 20 y también que los funcionarios pertenecientes a los Cuerpos de Ingenieros Agrónomos, Ingenieros de Montes y Arquitectos Superiores al Servicio de la Hacienda, quedaron adscritos a puestos de niveles 25 y 26, lo cual supone que la Orden de 7 de noviembre de 1986 desarrolló el Reglamento General de la Inspección de Tributos en el ámbito de la competencia de dicho organismo y en su artículo 4.3 estableció que la creación, modificación, refundición o supresión de los puestos de trabajo en las Unidades de Inspección y en los demás puestos de trabajo en órganos con atribuciones propias de la inspección de tributos, se realizaría a través de una catalogación de puestos de trabajo.

En consecuencia, la ordenación del personal, que posteriormente se transformó en relación de puestos de trabajo aprobado por resolución de la Comisión Interministerial de Retribuciones de 28 de diciembre de 1988, determinó que figuraran los puestos en función de la inspección con los niveles 22 y 20 y la distinción en cuanto al nivel o jerarquía de los puestos obedeció a criterios de ordenación de la carrera administrativa, de forma que se consideró que los puestos de los niveles 22 y 20 eran asignados a lospuestos de entrada para el personal facultativo, por lo que el antiguo catálogo y la vigente relación de puestos de trabajo contenía y contiene puestos de diferente nivel y jerarquía, que son susceptibles de ser desempeñados por personal facultativo sin exclusividad y, por otra parte, dado que son de adscripción indistinta para cualquier funcionario que perteneciera a cuerpos o escalas de un grupo o grupos de titulación concreta, de acuerdo con la clasificación que se contenía en el artículo 25 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, tal situación permite señalar que la asignación de los puestos de entrada al ingresar en un cuerpo o escala tiene un determinado nivel y el ascenso a puestos de nivel superior se produce en función de la experiencia adquirida, de los conocimientos que se poseen y del desarrollo de la carrera administrativa.

La reflexión final que se obtiene del análisis legal y jurisprudencial permite constatar que no puede afirmarse que los preceptos impugnados lesionen los principios de igualdad, de mérito y de capacidad en el ámbito de la ordenación de la carrera administrativa, siendo de aplicación, además, la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional en aplicación del artículo 14, que impide la desigualdad de tratamiento por injustificada y no razonable, lo que no excluye la necesidad o conveniencia de diferenciar situaciones distintas y darles un tratamiento diverso, puesto que la vulneración del principio de igualdad no es aceptable cuando se parte de una extralimitación de dicho principio fuera del ámbito que le es propio, cual es el de la igualdad de trato de personas y no el de la igualación de los supuestos legales.

Así, el Tribunal Constitucional, en reiteradas sentencias (núms. 3/94, 9/95 y 161/95, entre otras) rechaza la posible comparación de estructuras de creación legal como base de una tutela antidiscriminatoria de los objetos incluidos en cada una de ellas, criterio que además ha reiterado esta Sala en sentencias de 17 de enero, 13 de febrero, 19 de mayo de 1997 y 28 de abril de 1999, entre otras, pues como ya indicábamos en la sentencia de 17 de enero de 1997, el principio de igualdad se refiere a los ciudadanos y no a los títulos, que son categorías de creación legal y el que en una medida de carácter organizatorio, como es la catalogación de puestos de trabajo y la provisión de plazas en los cuerpos, se opte por unos determinados niveles, en cumplimiento de los requisitos legales, no tiene que ver con el principio constitucional de igualdad ante la Ley, puesto que las disposiciones de ese signo tienen en cuenta para la catalogación y para la provisión de las plazas, no sólo las titulaciones y especialidades que a cada uno concierne, lo cual no es una cuestión que incida en la aplicación del principio de igualdad ante la Ley, sino que se trata de diseñar un determinado esquema organizativo, en el cual lo que está en juego no son los derechos de los ciudadanos, sino la ordenación de los puestos que tienen incidencia en puras estructuras de creación normativa legal, como hemos reconocido en la jurisprudencia y preceptos invocados, sin que se advierta que, desde este punto de vista, se haya incidido en vulneración legal alguna determinante de la estimación de la pretensión.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que proceda hacer expresa imposición de costas.