STS, 12 de Marzo de 1999

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: I.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia Ciudad, contra los Acuerdos Plenarios del Ayuntamiento de Valencia, de 3 de diciembre de 1.986 y 9 de abril de 1.987, ratificando los Convenios de Autogestión de los Mercados de El Cabañal, Central y Rojas Clemente. II.- No procede hacer imposición de costas."

Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 23 de noviembre de 1.992 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el Procurador Don Antonio Andrés García Arribas, en nombre del Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la sentencia impugnada y, consiguientemente, dictando nueva sentencia en la que se anulen los acuerdos plenarios del Ayuntamiento de Valencia de 3 de diciembre de 1.986 y 9 de abril de 1.987, por los que se ratifican los convenios de autogestión de los Mercados del Cabañal, Central y Rojas Clemente. El 3 de febrero de 1.993 el Procurador señor García Arribas, en nombre de la Asociación de Vendedores en Mercados de Valencia presentó nuevo escrito en el que, manifestando que en el escrito de interposición se había cometido un error material, consistente en la omisión de varios párrafos de la página 3, subsana dichoerror acompañando copia completa del escrito original. Se personó en el recurso de casación como partes recurridas el Procurador Don Luis Pulgar Arroyo, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Valencia, el Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet Suárez, en nombre de la Asociación de Vendedores del Mercado Central de la Ciudad de Valencia, y el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre de la Asociación de Vendedores del Mercado del Cabañal de la Ciudad de Valencia.

Habiendo tenido por personadas a las partes antes referidas, mediante providencia de 27 de abril de 1.993 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copias del escrito de interposición al Procurador Don Luis Pulgar Arroyo, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Valencia, al Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet Suárez, en nombre de la Asociación de Vendedores del Mercado Central de la Ciudad de Valencia, y al Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre de la Asociación de Vendedores del Mercado del Cabañal de la Ciudad de Valencia, para que formalizasen sus escritos de oposición en el plazo de treinta días.

El Procurador Don Luis Pulgar Arroyo, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Valencia, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que, apreciando las causas de inadmisibilidad invocadas o, en su defecto, la oposición al motivo casacional, declare no haber lugar al recurso, con condena en costas al recurrente, por ser preceptivas.

El Procurador Don Juan Luis Pérez-Mulet Suárez, en nombre de la Asociación de Vendedores del Mercado Central de la Ciudad de Valencia, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia desestimando dicho recurso, confirmando la sentencia recurrida en todos sus pronunciamientos e imponiendo las costas al recurrente.

El Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, en nombre de la Asociación de Vendedores del Mercado del Cabañal de la Ciudad de Valencia, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia desestimando el recurso promovido, confirmando la sentencia impugnada, y condenando en costas a la actora recurrente.

Conclusas las actuaciones para la votación y fallo del recurso se señaló el día 9 de marzo de 1.999. Habiendo fallecido el Procurador señor García Arribas, se requirió a la representación de la parte recurrente para que confiera su representación a un nuevo Procurador, estando pendiente de cumplimiento dicha diligencia.

Por acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Valencia de 3 de diciembre de 1.986 se ratificaron los Convenios suscritos por los representantes del Ayuntamiento y la Cooperativa de Vendedores del Mercado Rojas Clemente, la Asociación de Vendedores del Mercado Cabañal y la Asociación de Vendedores del Mercado Central, por los que se modificó la gestión de los citados mercados, sustituyendo el sistema de gestión directa por el de gestión indirecta, mediante su prestación por las citadas Asociaciones de Vendedores. El Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia interpuso recurso contencioso-administrativo contra dichos acuerdos y contra los que desestimaron los recursos de reposición hechos valer al efecto, recurso que fue asimismo desestimado por sentencia dictada el 22 de septiembre de

1.992 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Contra dicha sentencia ha promovido el presente recurso de casación el Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia, para cuya resolución tomamos en cuenta el escrito presentado el 3 de febrero de

1.993, subsanando error padecido en el escrito presentado el 5 de enero. Por otra parte, estimamos que el hecho de que el día señalado para la votación y fallo del recurso éste se encuentre pendiente de una diligencia para el nombramiento de nuevo Procurador de la parte recurrente, por haber fallecido Don Antonio Andrés García Arribas, no debe impedir que dictemos la presente sentencia, al objeto de evitar nuevas dilaciones, ya que cuando se constató el indicado fallecimiento las actuaciones se encontraban señaladas para votación y fallo, señalamiento del que se hace constar que se ha remitido notificación por correo al recurrente.

El Excmo. Ayuntamiento de Valencia comienza por oponerse al recurso de casación alegando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la parte recurrente, el Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia, causa que se invocó en la instancia y se reproduce con base en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (aplicable por la fecha deinterposición del recurso de casación), así como por dirigirse contra acto administrativo no susceptible de recurso, causa que asimismo se alegó en la instancia y se reitera ahora con fundamento en el artículo 40.a) de la Ley Jurisdiccional antes citada.

Estas dos causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo fueron alegadas por el Ayuntamiento de Valencia en el proceso y fueron expresamente rechazadas por la sentencia de 22 de septiembre de 1.992 (fundamento de derecho segundo), ahora recurrida en casación por el Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia. El Ayuntamiento de Valencia no ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de 22 de septiembre de 1.992, lo que significa que ha aceptado sus pronunciamientos y, por tanto, como parte recurrida, puede solicitar su confirmación, pero no impugnar las declaraciones y resoluciones adoptadas en dicha sentencia, en la que se rechazan las causas de inadmisibilidad invocadas por el Ayuntamiento de Valencia, sin que éste promueva recurso de casación contra tal rechazo, por lo que no puede ahora, en un recurso de casación en que su posición de parte es sólamente la de recurrido, impugnar las resoluciones contenidas en la sentencia de 22 de septiembre de 1.992. Los dos motivos de oposición señalados, consistentes en pretender replantear las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, deben pues ser desestimados.

Apunta también el escrito de oposición del Ayuntamiento de Valencia que el motivo único en que se basa el recurso presentado por el Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia no sería admisible, dada su fundamentación diversa e imprecisa. Sin embargo, estimamos que el motivo, que se ampara en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, expresa razonadamente las normas del ordenamiento jurídico que estima infringidas por la sentencia que combate, por lo que debemos confirmar su admisión y entrar a resolverlo en los términos en que se formula.

El Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia funda su recurso en un único motivo, amparado por el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, que expone a través de tres extremos distintos. El extremo A alega infracción del artículo 47.1.c. de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, entonces vigente, entendiendo que los acuerdos impugnados, que ratificaron los convenios para la autogestión de los mercados de El Cabañal, Central y Rojas Clemente, se han dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, desarrollado por las reglas previstas en los artículos 114 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de junio de 1.955, y afirmando que la naturaleza jurídica del otorgamiento de los citados convenios de autogestión es la de una auténtica concesión administrativa, que se realiza por el Ayuntamiento con ausencia de los requisitos de procedimiento legalmente exigidos.

En este punto debemos reiterar lo expuesto acertadamente por la sentencia de instancia (fundamento de derecho tercero), en la que se dice que, con independencia de la denominación que le hayan dado los contratantes, la realidad es que la concesión administrativa requiere, entre otras condiciones, la retribución del concesionario a través de tarifas o tasas, así como la prestación del servicio a riesgo y ventura de éste; y que estos requisitos no concurren en los acuerdos suscritos por el Ayuntamiento de Valencia, pese a las ocasionales confusiones interpretativas que pueden surgir de preceptos aislados de sus cláusulas, pero que se disipan si se atiende a una interpretación sistemática del conjunto de aquéllas. Así, su base tercera dispone expresamente que la gestión se realiza gratuitamente, es decir, sin contraprestación pecuniaria de las Asociaciones de Vendedores al Ayuntamiento de Valencia, y, por otro lado, los Estatutos de las respectivas Asociaciones y Cooperativas de Vendedores excluyen expresamente el ánimo de lucro de sus actividades, por lo que decaen cuantos argumentos derivados del régimen de concesión administrativa se han esgrimido para la impugnación de los acuerdos recurridos. Frente a ello, la sentencia estima que el Ayuntamiento ha optado por la figura del concierto, para sustituir la gestión directa por la gestión indirecta del servicio, medio de prestación de los servicios autorizado por el artículo 143 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en relación con el artículo 66.3º de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado de 8 de abril de 1.965, cuyo artículo 69.1 posibilita la contratación directa respecto a aquellos servicios respecto de los que no sea posible promover concurrencia en la oferta o en que, por circunstancias excepcionales, que habrán de justificarse en el expediente, no convenga promoverla, estando justificada la contratación directa en el caso que se examina, ya que el objeto del concierto es la gestión del mercado por una asociación de los propios vendedores del mismo, que disponen de la infraestructura necesaria para la prestación del servicio mediante gestión indirecta, lo que excluye de antemano la promoción de la concurrencia de la oferta, como se expresa en los informes que se incorporan a los respectivos expedientes.

El Sindicato recurrente no critica de una manera específica estos razonamientos de la sentencia de instancia, que se ajustan a los preceptos del ordenamiento jurídico (arts. 143 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y 66.3º de la Ley de Contratos del Estado), por lo que el motivo, en este aspecto, debe ser desestimado, al ser inaplicables las normas sobre concesiones administrativas y nohaberse prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la celebración de los respectivos conciertos.

El hecho de que cuando se aprobaron los conciertos existiese un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra un acuerdo del Ayuntamiento de Valencia sobre modificación de las tarifas de la tasa por prestación del servicio mercados (recurso nº 75/85, desestimado por sentencia de 1 de julio de 1.988, incorporada a las actuaciones), y de que determinadas cláusulas de los convenios atribuyesen a las Asociaciones de Vendedores la obligación de recaudar y liquidar la tasa municipal correspondiente a los años 1.985 y 1.986, y acogiesen la renuncia de los usuarios del mercado a los derechos derivados de dicho litigio, ni tiene relación con los preceptos que se citan como infringidos en este extremo del motivo examinado, ni puede determinar la nulidad o anulabilidad de los convenios, ya que se trata de cláusulas perfectamente válidas, por las que las Asociaciones que asumen la gestión del servicio se han cargo de recaudar y liquidar la tasa (en los términos en que resultase exigible) y los usuarios renuncian a un derecho litigioso que se encontraba entregado a la libre disposición de las partes.

La referencia que en este extremo del motivo se verifica a la tasa que soportan todos los vendedores de los mercados de Valencia, y que se repite en el extremo siguiente, será objeto de consideración al ocuparnos a continuación de dicho aspecto, pues no tiene relación con el procedimiento seguido para la ratificación de los convenios.

En consecuencia, este extremo A del motivo de casación debe ser desestimado.

El extremo B del motivo de casación considera que la sentencia de instancia ha vulnerado los artículos 79 y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, produciendo indefensión al Sindicato recurrente, al que, según su criterio, era preceptivo dar audiencia antes de ratificar los convenios impugnados, que, una vez aprobados, debieron notificársele expresamente.

El motivo no puede prosperar porque el Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia no ostentaba derechos que pudieran resultar directamente afectados por los convenios ratificados por el Ayuntamiento de Valencia, caso en que la Ley de Procedimiento Administrativo exige la audiencia del interesado y, como consecuencia de ella, la notificación del acto administrativo (artículos 23.b. y 26). El Sindicato recurrente podía alegar intereses afectados por la resolución, supuesto del apartado c) del artículo 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pero estos intereses facultan para personarse en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva, exponiendo la sentencia impugnada que, pese al conocimiento que el Sindicato recurrente tuvo del proceso negociador, no hay constancia de su normal personación e intervención en el mismo (fundamento de derecho cuarto).

La circunstancia de que estuviese pendiente el recurso contencioso-administrativo 75/85 en nada atribuye derechos al Sindicato de Vendedores en Mercados de Valencia en relación con los convenios impugnados, pues si dicho recurso hubiese sido estimado -que no lo fue- el único resultado del mismo sería la inaplicabilidad de las modificaciones de la tasa que fueron objeto de impugnación, siendo válida, como hemos dicho, la renuncia de los usuarios a un derecho litigioso que se encontraba dentro de su libre disponibilidad.

Alega asimismo el Sindicato recurrente que los gastos que cubren las tasas cobradas por el Ayuntamiento por la prestación del servicio de mercados que no han de pagar los vendedores de los mercados objetos de los convenios, habrán de ser soportados por los vendedores de los otros mercados, pero ni se ha justificado que se hayan suprimido tales tasas para los vendedores de los mercados con los que se formalizaron los acuerdos, ya que las Asociaciones gestoras se obligan a recaudar y liquidar al Ayuntamiento la tasa municipal correspondiente a los años 1.985 y 1.986, ni menos aún se ha demostrado de alguna manera que la ratificación de los convenios haya supuesto un mayor gasto o un incremento de la tasa para los vendedores de los restantes mercados de Valencia.

El extremo B del motivo debe ser desestimado.

El extremo C del motivo de casación estima que la sentencia de 22 de septiembre de 1.992 incurre en infracción de los artículos 14, 24, 38 y 105 de la Constitución.

Este motivo carece de una mínima justificación.

El hecho de que unos mercados de Valencia se gestionen de forma indirecta, por concierto con las Asociaciones de Vendedores, y otros no, desprovisto de cualquier otra consideración, no implicadiscriminación contraria al principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, ni vulnera la libertad de empresa, sin que el recurso ofrezca razonamiento alguno sobre estos puntos.

No se ha producido indefensión para el Sindicato recurrente, que no tenía que ser oído antes de la ratificación por el Ayuntamiento de los correspondientes convenios y que, después, ha obtenido la plena tutela judicial efectiva de sus intereses, razón por la cual no es posible apreciar infracción de los artículos 24 y 105 de la Constitución.

Este último extremo del motivo de casación debe ser desestimado y, con él, la totalidad del recurso.

Procede que declaremos no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.