STS, 16 de Junio de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 16 Junio 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Junio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, los recursos de apelación que con el número 6.266 de 1990 ante la misma penden de resolución, interpuestos por el Procurador D. Jorge Deleito García, en representación de la Diputación Provincial de Cáceres, y por el Procurador D. Eduardo Morales Price, en representación de la entidad mercantil "Huarte y Cía, S.A.", contra la sentencia de fecha 10 de mayo de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en recurso número 9/89, sobre resolución de contrato de obras; habiendo sido apeladas, recíprocamente, las mismas partes.
La sentencia apelada contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando en parte el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Fernando Leal Osuna, en nombre y representación de "Huarte y Cía, S.A.", contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Diputación Provincial de Cáceres, de 21 de septiembre de 1987, por el que al desestimar la petición deducida en el sentido de que se dejara sin efecto la adjudicación definitiva de las obras de "Mejora del C.V. del Torno a la carretera N 110 1ª Fase", con devolución de la fianza constituida y sin indemnización a ninguna de las partes, decidió resolver el contrato sin devolución de la fianza, debemos declarar y declaramos la nulidad de dicho acuerdo por no ser conforme a Derecho; y desestimando, también en parte, el mismo recurso rechazamos las demás pretensiones deducidas por la recurrente en su demanda; todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas."
Contra dicha sentencia interpusieron recursos de apelación la representación de la Diputación Provincial de Cáceres y la de la entidad "Huarte y Cía, S.A.", los cuales fueron admitidos en ambos efectos, elevándose las actuaciones a este Tribunal, ante el que comparecieron los apelantes, acordándose desarrollar la apelación por el trámite de alegaciones escritas, así como el recibimiento a prueba solicitado por la representación de "Huarte y Cía, S.A.", y practicada que fue la documental propuesta, se confirió traslado sucesivo a las apelantes para que formularan sus alegaciones, evacuando el trámite con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente a su derecho, terminaron suplicando: la representación de la Diputación, que se dicte sentencia revocando la recurrida y declarando que el acto recurrido en la primera instancia es conforme a Derecho; y la representación de la entidad mercantil, que se dicte sentencia por la que se revoque la recurrida y se estime el recurso contencioso administrativo en los términos suplicados en el escrito de demanda.
Dado traslado al representante de la Diputación Provincial de Cáceres de las alegaciones de la Sociedad "Huarte y Cía, S.A.", y a ésta de las de dicha Corporación, para que formularan las que consideraran procedentes en el concepto de partes apeladas, así lo hicieron manteniendo sus respectivas pretensiones.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 1 de junio de 1999, encuya fecha tuvo lugar su celebración.
Por Acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Diputación Provincial de Cáceres de 20 de octubre de 1986 se adjudicaron a "Huarte y Cía S.A." las obras de "mejora del C.V. de El Torno a la carretera N.110, 1ª Fase", constituyendo la empresa adjudicataria el día 5 de diciembre siguiente fianza definitiva por importe 1.576.000 ptas. Mediante oficio con fecha de salida de 5 de febrero de 1987 se requirió a la empresa para que en el plazo de ocho días se personara en el Negociado de Contratación de Obras de la Diputación para cumplimentar el contrato. Con fecha 6 de abril del mismo año la empresa dirigió escrito a la Diputación en el que después de exponer que no disponía de los terrenos en los que debía ejecutar las obras al no haber sido expropiados y que la falta de disponibilidad de los mismos le ocasionaba graves perjuicios por el desfase de los precios, cuya revisión no se hallaba prevista, solicitaba que se dejara sin efecto la adjudicación definitiva de las obras por mutuo acuerdo de las partes, sin que procediera al pago de indemnización a ninguna de ellas y con devolución de la fianza. Con fecha 21 de septiembre de 1987 la Comisión de Gobierno de la Diputación acordó desestimar la anterior petición en razón al incumplimiento por parte de la empresa adjudicataria de las obligaciones contraidas como tal, y resolver, en consecuencia, el contrato por aplicación de lo dispuesto en los artículos 157.1 y 160 del Reglamento General de Contratación del Estado, con pérdida de la fianza. Deducido contra este acuerdo recurso de reposición, fue desestimado por silencio administrativo. Contra dichos actos interpuso la empresa Huarte y Cía S.A. recurso contencioso-administrativo solicitando en la demanda que se revocara el acuerdo recurrido con devolución de la fianza y abono de los intereses de la misma, y que se declarara la resolución del contrato, con indemnización a la empresa del 3 por 100 del precio de adjudicación por suspensión de su ejecución por indisposibilidad de los terrenos, o, con carácter subsidiario, que se declarara la resolución del contrato, con indemnización de los daños y perjuicios ocasionados a la empresa contratista. El recurso contencioso-administrativo fue estimado en parte por sentencia dictada el 10 de mayo de 1990 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, que declaró la nulidad del acuerdo impugnado y rechazó las demás pretensiones deducidas por la demandante.
Para fundamentar el fallo recurrido el Tribunal "a quo" declara, en síntesis, que no habiéndose formalizado el contrato, la Administración no podía acordar su resolución por incumplimiento de las cláusulas contenidas en documento que no existía, amparándose para ello en los artículos 157.1 y 160 del Reglamento General de Contratación del Estado, que parten del supuesto de la previa formalización del contrato; y tampoco podía acogerse la Administración al artículo 120, del que se desprende que para la resolución del contrato con incautación de la fianza es preciso tramitar, con audiencia del contratista, el correspondiente expediente que permita determinar que la formalización no tuvo lugar por causas imputables al empresario, por lo que al haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, procedía declarar la nulidad de pleno derecho del acuerdo recurrido, de conformidad con el artículo 47.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo. Por último, en cuanto a la pretensión de resolución del contrato con las consecuencias previstas en el artículo 127.f) del citado Reglamento, declara la sentencia que "no puede ser estimada porque la alegada suspensión de la ejecución de las obras por falta de disponibilidad de los terrenos no sólo ha quedado indemostrada sino que mediante informe del Gerente de Planes, Programas e Inversiones de la Diputación Provincial de Cáceres se acredita en los autos que los indicados terrenos fueron aportados por el Ayuntamiento de El Torno que gestionó la correspondiente cesión con sus propietarios, estando disponibles en el momento que las obras pudieron ejecutarse".
Fundamenta la Diputación Provincial de Cáceres su apelación alegando textualmente que "al aplicarse por la Administración Provincial lo dispuesto en los arts. 157.1 y 160 del Reglamento de Contratación del Estado se ha procedido en forma correcta e incluso con mayor rigor al aplicar el art. 120 de igual Reglamento" y que "de los hechos probados queda patente que el contratista ha sido debidamente requerido para el perfeccionamiento del contrato e incluso ha tenido a su favor trámite de audiencia que ha evacuado mediante su escrito en el que formula su renuncia."
Tales alegaciones no pueden ser acogidas, pues, como señala la sentencia apelada, los artículos 157.1 y 160 del Reglamento General de Contratación del Estado presuponen la formalización del contrato y, por tanto, no eran de aplicación al caso; y si bien es cierto que la empresa contratista fue requerida para llevar a cabo la formalización del contrato, la Administración no procedió conforme dispone el artículo 120 de dicho Reglamento, que era el precepto aplicable, toda vez que acordó la resolución del contrato sin oír previamente a tal efecto a la entidad contratista, como exige el citado precepto reglamentario, sin que pueda entenderse cumplido dicho trámite de audiencia con la presentación del escrito por el que Huarte y Cía S.A. exponía las razones que le asistían para solicitar que se dejara sin efecto la adjudicación de las obras, conunos efectos bien distintos de los de la resolución del contrato que adoptó el acuerdo impugnado. Ha de concluirse, pues, que la apelación de la Diputación Provincial de Cáceres carece de fundamento y debe ser desestimada.
La entidad mercantil Huarte y Cía S.A. alega en su apelación que, contrariamente a lo que afirma la sentencia recurrida, la prueba practicada demuestra que los terrenos donde debían ejecutarse las obras no estaban disponibles y que por ello ni siquiera se había efectuado el replanteo previo, por lo que la falta de formalización del contrato era imputable a la Administración, de modo que lo procedente hubiera sido la formalización una vez subsanados los defectos que la habían impedido, con los efectos de prórroga de los plazos de ejecución y abono de los daños y perjuicios, lo que no se hizo, resultando así excluida la existencia de incumplimiento contractual por parte de la empresa, añadiendo que el hecho de que el contrato no pudiera resolverse por incumplimiento contractual del contratista, ni porque le fuera imputable la falta de formalización del contrato, no es obstáculo para que procediera declarar su resolución acudiendo a una norma que, como el artículo 127.f) del Reglamento de Contratación del Estado, regula un supuesto idéntico al de autos, esto es, el de suspensión definitiva o superior a seis meses de la iniciación de las obras cuando en el acta de replanteo se haga constar la falta de disponibilidad de los terrenos.
El examen de la prueba practicada permite comprobar que, como sostiene la entidad mercantil apelante, la sentencia apelada incurrió en error al estimar probada la disponibilidad de los terrenos. En efecto, en la primera instancia Huarte y Cía propuso prueba documental pública a fin de que se requiriera a la Diputación Provincial de Cáceres para que por quien corresponda se certificara sobre las fechas en que se acordó la expropiación de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras y las fechas en que se ha producido la ocupación real de dichos terrenos, bien se hayan obtenido por expropiación o por otra vía, emitiéndose informe por el Gerente de Planes, Programas e Inversiones con fecha 1 de diciembre de 1989, en el que sin precisar las fechas interesadas se señala que sobre la obra cuestionada no existía expediente de expropiación porque los terrenos fueron aportados por el Ayuntamiento de El Torno, que gestionó la correspondiente cesión con los propietarios, "estando disponibles tales terrenos en el momento de comienzo de las obras" y que dichos terrenos" fueron ocupados al comienzo de las mismas y que tales obras están totalmente terminada y entregadas al uso público". Obviamente este informe se estaba refiriendo a la realización de las obras que habían sido adjudicadas posteriormente a otra empresa distinta de Huarte y Cía, pero la sentencia, erróneamente, se basa en dicha prueba para rechazar la alegación de indisponibilidad de los terrenos por entender que estaban disponibles "en el momento que las obras pudieron ejecutarse", sin reparar en que ello sucedió en un momento muy posterior a la fecha en que Huarte y Cía expuso a la Administración que los terrenos no estaban disponibles. Item más, recibida a prueba la apelación, la empresa apelante volvió a proponer la prueba documental pública propuesta en primera instancia, continuando la Diputación sin precisar las fechas interesadas, ya que en la certificación que esta vez emite el Secretario de la Corporación se reitera que no hubo expropiación sino cesión voluntaria de los terrenos por el Ayuntamiento de El Torno y se señala que el acta de replanteo previo se efectuó el día 7 de enero de 1988, y la de replanteo para comienzo de las obras el 28 de marzo de igual año.
Resulta, pues, que pese a los precisos términos en que se propuso y se admitió la práctica de la referida prueba documental, la Diputación no ha podido afirmar en ninguna de las dos instancias que tenía la disponibilidad de los terrenos en el momento en que Huarte y Cía negó que la tuviera, esto es, el día 6 de abril de 1987, lo que viene a ser corroborado por el hecho de que en el expediente no figurara la certificación de disponibilidad de los terrenos, como exige el artículo 84 del Reglamento de Contratación del Estado, y que en el acta de replanteo previo de fecha 14 de octubre de 1986 no constara comprobada la disposición real de los terrenos, sino únicamente que no se preveía problema "sobre disponibilidad de terrenos de posible expropiación", coincidiendo también en este sentido el informe emitido el 15 de mayo de 1987 por el Servicio de Vías y Obras de la Diputación Provincial de Cáceres, según el cual no se había gestionado aún la cesión de los terrenos a ocupar por las obras contratadas; apareciendo, por el contrario, en relación ya con la ejecución de las obras por otro contratista distinto de Huarte y Cía, que el día 7 de enero de 1988 se efectuó el replanteo previo, fecha en la que ha de suponerse quedaría comprobada la disponibilidad de los terrenos.
Acreditada, pues, la indisponibilidad de los terrenos cuando el 6 de abril de 1987 fue invocada por la empresa hoy apelante, la falta de formalización del contrato debe imputarse a la Administración, que al no acceder a dejar sin efecto la adjudicación del contrato en los términos solicitados por la entidad contratista, debió proceder conforme a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 120 del Reglamento de la Ley de Contratos del Estado, en lugar de resolver el contrato con pérdida de la fianza constituida, por incumplimiento de las obligaciones contraídas por la empresa adjudicataria.Ahora bien, como quiera que las obras han sido ya realizadas por otro contratista, no cabe imponer a la Administración el cumplimiento de lo preceptuado en el citado artículo 120, cuya inobservancia por aquélla supone por tanto una suspensión de la ejecución del contrato de carácter definitivo que, por vía de analogía con lo establecido en el artículo 127.f) del mismo Reglamento, debe conducir a su resolución, como solicita la empresa apelante, si bien no con los efectos indemnizatorios en el porcentaje previsto en dicho artículo, pues en este caso no cabía hablar de iniciación de las obras al no haberse formalizado el contrato, por lo que no debe ser aplicado el mencionado sistema de fijación de la indemnización, sino que la determinación de la indemnización de los daños y perjuicios que en su caso se hubieren causado a la empresa Huarte y Cía y que ésta solicitó en la demanda con carácter subsidiario a la indemnización del referido artículo 127.f) ha de quedar deferida al trámite de ejecución de sentencia. Por último, conforme a lo dispuesto, "a sensu contrario", en el artículo 39 de la Ley de Contratos del Estado, procede reconocer a Huarte y Cía S.A. el derecho a la devolución de la fianza con el interés legal de su importe desde que debió haber sido devuelto el 6 de abril de 1987 en que así se pidió.
Por lo expuesto, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto por la Diputación Provincial de Cáceres y la estimación del recurso de apelación interpuesto en nombre de la empresa Huarte y Cía S.A., con la consiguiente revocación parcial de la sentencia apelada y la estimación en parte del recurso contencioso administrativo promovido por dicha entidad mercantil.
No se aprecian méritos para una especial declaración sobre el pago de las costas de ésta ni de la primera instancia.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto en nombre de la Diputación Provincial de Cáceres contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 1990 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso número 9/89.
Que estimando el recurso de apelación interpuesto en nombre de la entidad Huarte y Cía S.A., debemos revocar y revocamos la sentencia expresada en el apartado anterior de este fallo, en cuanto desestimatoria de parte de las pretensiones deducidas por la demandante; y en su lugar estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mencionada sociedad mercantil contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Diputación Provincial de Cáceres de 21 de septiembre de 1987 y la desestimación presunta del recurso de reposición, y en su consecuencia declaramos resuelto el contrato de obras al que estos autos se contraen, con devolución a la empresa Huarte y Cía S.A. de la fianza constituida y abono de los intereses legales de su importe desde el día 6 de abril de 1987 hasta que se efectúe la devolución, e indemnización de los daños y perjuicios que se hubieren ocasionado a dicha empresa, cuya determinación se fijará en ejecución de sentencia.
No se hace declaración sobre las costas causadas en ninguna de las instancias.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
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