STS, 23 de Febrero de 1996

Por la representación del Colegio de Físicos de España se interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte "sentencia por la que se declare no ser conforme a Derecho el Artículo 15.1.d) del Real Decreto citado, dando nueva redacción al mismo en la que se incluya a los Licenciados en Ciencias Físicas, como título suficiente para tomar parte en las convocatorias de ingreso en el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, o, en su defecto, anule el referido Real Decreto, disponiendo la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a su aprobación por el Consejo de Ministros, con el fin de que se de cumplimiento al trámite previo exigido por el Artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo".

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo.

Solicitado el recibimiento a prueba por la recurrente, se acordó practicarla por auto de 16 de septiembre de 1991, verificándose según consta en autos.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 13 de febrero de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El Colegio Oficial de Físicos de España impugna el Art. 15.1.d) del R.D. 562/1990, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso en los Centros docentes militares de formación y de acceso a la condición de militar de empleo.

En una apretada síntesis de los motivos de impugnación, a los únicos efectos en este momento de definir globalmente el sentido del recurso, y en función de él de trazar el orden de nuestro estudio, se cifran aquellos en un triple orden de alegados vicios, de diferente significación: a) la pretendida vulneración de derechos adquiridos, a partir del dato de que en precedentes regulaciones reglamentarias los licenciados en físicas tenían acceso al ingreso en los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos, posibilidad que el Real Decreto impugnado les cierra; b) la vulneración del principio de igualdad, al estar dotados los Físicos de los mismos conocimientos básicos, en función de los que a los Ingenieros y arquitectos civiles se les abre el acceso a los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos; c) la vulneración del Art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el Art. 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, refrendado por el Art. 105.a) C.E., al haberse omitido la audiencia del Colegio recurrente en la elaboración del Real Decreto.

El carácter formal del tercero de los pretendidos vicios reclama que en su estudio se invierta el orden de proposición por el recurrente, pues es claro que la regularidad de la elaboración del Real Decreto debe ser elemento prioritario, solo a partir del cual puede, en su caso, entrarse a enjuiciar la validez de su contenido.

Dando por sentado, (con la más moderna jurisprudencia de esta Sala, apartándose de jurisprudencia anterior, como acabamos de recordar en reciente sentencia de 11 de enero pasado -recurso de casación 1036/91-), el carácter necesario de la audiencia regulada en el Art. 130.4 de la L.P.A., esa misma jurisprudencia ha matizado tal exigencia, centrándola en exclusiva en relación con las entidades que, como dice el propio precepto, "por ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo", habiéndose llegado así a diferenciar entre entidades de afiliación obligatoria y las que responden a un principio de libre asociación, para excluir que la exigencia del precepto legal referido pueda relacionarse con las últimas (sentencias, entre otras, de 21 de noviembre de 1990, de la Sala Especial del Art. 61 de la L.O.P.J., de 5 de febrero de 1992, Sala 3ª, Sección 2ª, de 6 de julio de 1992, de la Sala Especial del Art. 61, de 27 de marzo de 1993, de la Sección 6ª, de 16 de junio de 1993, de la Sección 3ª, de 2 de noviembre de 1993, de la Sección 2ª, de 5 de abril de 1994, de la Sección 4ª, de 25 de mayo de 1995, de esta Sección 7ª, y la antes referida de 11 de enero de 1996).

En el caso actual nos encontramos con el hecho de que el Colegio recurrente, creado por L. 34/1976, no integra con carácter obligatorio a todos los físicos, sino, como dice el Art. 1º de dicha Ley, solo a los que "deseen colegiarse en el mismo", con lo que, al no ser una entidad de afiliación obligatoria, sino solo derivada de un principio de libre asociación, sería problemático el reconocimiento de la facultad de representación institucional a la que la citada jurisprudencia liga la necesidad de la audiencia corporativa en la elaboración de disposiciones generales.

Mas, aun obviando esa caracterización subjetiva, y aun aceptando que se le pueda reconocer al colegio recurrente, en relación con la profesión de físicos, la representación institucional que se arroga y desde la que reclama la necesidad de su audiencia en la elaboración de la norma que impugna, para lo que invoca el Art. 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales (L. 2/1974, modificada por la L. 74/1978), la cuestión se centra en determinar la objetividad del Real Decreto, así como si su contenido se relaciona con el de las materias a las que se refiere el Art. 2.2 citado. Tales materias son las "que se refieren a las condiciones generales de las funciones profesionales, entre las que figurarán el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios cuando se rijan por tarifas o aranceles".

El precepto impugnado en este proceso no tiene relación con una regulación de las "condiciones generales de las funciones profesionales" de los físicos, que sería, en su caso, el marco de encuadramiento posible de la audiencia en el Art. 2.2 citado, pues regula los títulos de acceso a una profesión distinta, cual la de Ingeniero de los Ejércitos, por lo que no puede encontrarse en el precepto aludido la base normativa imprescindible sobre la que asentar la exigencia del informe, cuya omisión se denuncia por el Colegio recurrente.

Su interés en que se incluya la titulación de licenciado o doctor en Ciencias Físicas entre las que permitan el acceso a las pruebas de ingreso en los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos no es de por síbastante, para justificar que el Colegio de Físicos debiera ser oído en la elaboración del Real Decreto que impugna, y el no haberlo sido no vicia la regularidad formal de éste.

Se debe así desestimar el motivo impugnatorio analizado.

Los otros dos motivos, de los sintetizados al principio, tienen ya que ver con el contenido material del Real Decreto, y desembocan en la pretensión, formulada en el suplico de la demanda, de que "se declare no ser conforme a Derecho el artículo 15.1.d, del R.D. citado, dando nueva redacción al mismo en la que se incluya a los Licenciados en Ciencias Físicas, como título suficiente para tomar parte en las convocatorias de ingreso en el Cuerpo de Ingenieros del Ejército".

Se trata de pretensión en cierto sentido análoga a la que desestimamos en sentencia de esta misma Sección de 15 de julio de 1994 (Recurso 2832/1992), dictada en recurso interpuesto contra el R.D. 1258/1991, en concreto contra su Disposición Adicional, en el que el motivo de impugnación, basado, como ahora, en la alegada vulneración del principio de igualdad, se cifraba, como aquí, en la no inclusión, como títulos habilitantes para el ingreso en los Centros docentes militares, de los de licenciado en Ciencias Químicas y en Ciencias Físicas.

Decíamos entonces, y por exigencias de unidad de doctrina hemos de reiterarlo ahora, que En cuanto a ésta, [continúa la cita y la reiteración aquí de su doctrina] debe señalarse que propiamente no se cuestiona ningún contenido de la norma recurrida, sino solo la inexistencia de un contenido que los recurrentes [el colegio recurrente aquí] echan en falta; ésto es, no se recurre el R.D. por lo que dice, sino por lo que no dice, de modo que el contenido ausente, para que la omisión del mismo pueda erigirse en vicio de nulidad de la norma impugnada, debe encontrarse previamente en una norma de rango suficiente desde la que se vincule a la Administración a incluirlo en el R.D., siendo así ésta la obligada perspectiva de análisis>>.

Afrontando ya en concreto el enjuiciamiento de los dos motivos impugnatorios relacionados con el contenido del Real Decreto, el primero de ellos, referido a la posible vulneración de derechos adquiridos, parte de la situación anterior al Real Decreto, en la que, según la normativa a la sazón vigente, el título de licenciado en Ciencias Físicas se incluía entre los que permitían participar en las pruebas selectivas de acceso directo a los Cuerpos de Ingenieros militares, y se concreta la lesión de los derechos adquiridos en los de (F.D. VI) >.

No es aceptable la alegada violación de derechos adquiridos. En primer lugar, el dato de que en anteriores regulaciones reglamentarias se permitiese a los licenciados en Ciencias Físicas el acceso a los Cuerpos de Ingenieros militares, más allá de su simple constatación, no es factor determinante para que el nuevo Reglamento deba atenerse a idéntico criterio. Como ya dijimos ante alegación similar en la sentencia de precedente cita, >.

Y en segundo lugar, el hecho de que los integrantes de las Escalas de Complemento de Ingenieros en el pasado, con arreglo a la normativa a la sazón vigente, pudieran tomar parte en las convocatorias de promoción interna para el ingreso en el Cuerpo de Ingenieros de los Ejércitos, no constituye en sentido propio ningún derecho adquirido, sino una simple expectativa en el marco de aquella legislación, expectativa ligada a la permanencia de esa legislación; pero que en modo alguno puede convertirse en límite legal para el cambio de tal normativa.

Es sabido que el funcionario público se encuentra en una situación estatutaria, definida por las normas en cada momento vigentes, que puede cambiar al compás del cambio de éstas, sin que pueda oponer a ese cambio las expectativas surgidas en el marco de la legislación precedente.Volviendo a la sentencia de reiterada cita, debemos repetir aquí que >.

Ha de rechazarse así la alegada vulneración de derechos adquiridos.

El tercero de los motivos de impugnación es el alusivo a la alegada vulneración del principio de igualdad, al estar dotados los Físicos, en tesis de su Colegio, de los mismos conocimientos básicos, en función de los que a los ingenieros y arquitectos civiles se les abre el acceso a los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos, por lo que debe ser considerada ilegal aquella norma que excluye a aquellos por el hecho de no tener su título la denominación de Ingeniero. La tesis de la parte es la de que se discrimina a unos titulados superiores con una formación científica común, con respecto a otros, que sí pueden tomar parte en las convocatorias de ingreso.

Lo primero a observar respecto a ese planteamiento es que el recurrente parte de la idea de exclusión de los Físicos de un determinado elenco de títulos, lo que ya de por sí implica una cierta distorsión del significado de la norma impugnada, distorsión consistente en que se establece como dato, a efectos de la aplicación del principio de igualdad, lo que en rigor es cuestión: la de si es obligada la equiparación del título de licenciado en Ciencias Físicas al objeto pretendido. El precepto reglamentario no excluye título alguno, cuando enuncia los títulos habilitantes.

La no inclusión no equivale lógicamente a la exclusión, en la que se parte de una inclusión previa.

Desde la perspectiva del principio de igualdad no basta con el dato del tratamiento diferencial, aquí indiscutible, sino que es necesario establecer la razón del tratamiento igual reclamado, lo que impone la necesidad de establecer previamente la igualdad entre los diferentes supuestos de la realidad para los que se reclama un tratamiento igual en la norma.

En el caso actual la parte ha buscado el elemento de igualdad en un pretendido núcleo común de conocimientos a las carreras civiles de ingeniería y arquitectura y el de la licenciatura en ciencias físicas, que, en su criterio, vendría avalado por el dato histórico de la existencia de licenciados en ciencias químicas y físicas entre los distintos Cuerpos de Ingenieros.

No estimamos que la selección del criterio de equiparación sea aceptable.

Es cierto que entre las diferentes carreras civiles de ingeniería y arquitectura puede existir el elemento común que la parte propone; pero no lo es menos que el significado de las ciencias físicas y matemáticas en las carreras de ingeniería es el de una base para la aplicación técnica de las mismas, siendo la vertiente de ciencia aplicada y no de ciencia base un perfil diferencial claramente constatable a la hora de comparar las carreras de ingeniería y la de Ciencias Físicas.

Ello sentado, no parece objetable de principio que la hora de seleccionar entre los títulos civiles los habilitantes para el acceso a los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos, la Administración limite la selección a solo los diversos títulos de Ingeniería y Arquitectura, y no por una simple similitud nominal, sino en su parigual condición de títulos expresivos de un conocimiento superior desde la vertiente aplicativa de unas determinadas ciencias de base.

No consideramos así criterio arbitrario de selección el que puede reconducirse sin violencia a la distinción profesional de ciencia base-profesional de ciencia aplicada.

No parece tampoco arbitrario el apartamiento de un precedente histórico en esa selección, pues elque en el pasado, para la recluta de los profesionales de la Ingeniería militar, se diese entrada a los licenciados en ciencias físicas, y ahora no, puede tener una explicación sociológica clara, partiendo de la base de la mayor o menor disponibilidad de los ingenieros civiles a acceder a la función militar, a su vez relacionada con la mayor o menor disponibilidad de puestos de trabajo de esos ingenieros en su función civil genuina.

Sobre la base de una situación de suficientes oportunidades de empleo de los Ingenieros y Arquitectos en sus carreras civiles de origen, decrece el interés para acceder a las funciones de Ingenieros militares, lo que explica que para la recluta de éstos pueda ampliarse el círculo de títulos civiles habilitantes, extendiéndolo a los títulos de científicos de ciencias base.

Mas si las oportunidades de empleo en las propias carreras civiles de ingenieros y arquitectos decrecen, puede entenderse que exista una mayor disponibilidad de sus titulares a ocuparse en las tareas de la Ingeniería militar, que tendría así una base suficiente de extracción entre aquellos solos profesionales, sin necesidad por tanto de acudir a los títulos de científicos de base.

Entendemos por tanto que el criterio selectivo seguido en el Art. 15.1.d) del R.D. 562/1990 es de por sí razonable, se apoya en una base objetiva y no implica ninguna discriminación respecto a los licenciados en Ciencias Físicas.

Por otra parte no existe en la Ley 17/1989 base alguna sobre la cual, al referirse a los cometidos de los diferentes Cuerpos de Ingenieros o a los títulos para el ingreso en ellos, pueda entenderse establecido el criterio de igualación de titulaciones que el recurrente propone.

El Artículo 44.2 de dicha Ley dispone que >.

Se parte, pues, de una remisión desde la Ley al Reglamento para la determinación de los títulos, en la que a este solo se le fijan dos límites: a) las equivalencias señaladas en el artículo 33 de esta Ley; y b) los cometidos del Cuerpo o Escala a que tendrán acceso.

Tales límites obligan a detener nuestra atención en los preceptos legales correspondientes, para ver si en ellos puede encontrarse asidero a la asimilación de títulos de que parte el recurrente, y que por no haber sido atendida en el Reglamento impugnado, en tesis del recurrente, lo vicia de ilegalidad.

El Art. 33.2 de la Ley 17/89, aludido en el 44.2 dispone que >.

El precepto prevé el complemento de formación específica respecto de la acreditada por el título civil; pero no puede encontrarse en él ningún elemento válido que nos ayude a identificar cuál pueda ser la titulación requerida para el acceso a las Escalas militares, para, en función de él, poder decidir el problema que nos ocupa, de si una determinada titulación civil (la de licenciado en Ciencias Físicas en este caso) debe incluirse o no entre las seleccionadas.

El segundo de los factores limitativos del Real Decreto, es el alusivo a los cometidos del Cuerpo o escala a que tendrán acceso los llamados a los de Ingenieros de los Ejércitos. Esos cometidos se describen en los Arts. 16, 21 y 25 de la Ley 17/89, respectivamente alusivos a Cuerpo de Ingenieros Politécnicos del Ejército de Tierra, al Cuerpo de Ingenieros de la Armada, y al Cuerpo de Ingenieros del Ejército del Aire. En fórmula común, aunque circunscrita respectivamente a cada uno de los tres ejércitos, esos cometidos se describen como los de >.

La idea de "materias técnicas propias de sus especialidades", no permite transcender esas especialidades que conforman cada profesión, para referirlas a las ciencias de base cursadas en la carrera, para de ese modo relacionar los cometidos profesionales así definidos, con los de los profesionales, noingenieros de los Ejércitos, que lo sean de aquellas ciencias de base.

Los términos "sus especialidades", alude claramente a las de la profesión de Ingenieros de los Ejércitos, y si bien a la postre la definición de cometidos puede adolecer en un cierto grado de tautología, no por ello puede distorsionarse el sentido, para incluir en esas "sus especialidades" lo que no son tales, sino, en su caso, cometidos de científicos de ciencias de base, y no de profesionales de ciencias aplicadas.

No encontramos, pues, tampoco en estos preceptos elemento admisible, en función del cual pueda entenderse razonablemente que la L. 17/89 contuviera una exigencia implícita de equiparación de los títulos de licenciados en Ciencias Físicas con la de las distintas ingeniería y arquitectura civiles, a los efectos del ingreso a los Cuerpos de Ingenieros de los Ejércitos, y cuya equiparación vincule al Reglamento, y establezca la base de una tacha de ilegalidad de éste, si introduce distinciones donde la ley no distingue.

Hemos de concluir en suma que ni la titulación de licenciado en Ciencias Físicas es de por sí equiparable a las de las distintas Ingenierías y Arquitectura Civiles, ni en la Ley 17/89 existe esa equiparación, faltando así el elemento en función del cual pudiera aceptarse la tacha de ilegalidad que propone la parte recurrente.

Se impone por tanto el rechazo de este tercer y último motivo de impugnación del Real Decreto, y por ende la desestimación del recurso.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.