STS, 2 de Septiembre de 1997

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sección Sindical de Comisiones Obreras en la Diputación de Albacete frente a la desestimación presunta de la reclamación formulada contra el Acuerdo Plenario de la Diputación de Albacete de 18 de diciembre de

1.991, todo ello sin hacer expresa imposición de costas".

Notificada la anterior Sentencia, por la representación de la parte actora se presentó escrito ante la Sala sentenciadora manifestando la intención de interponer recurso de casación, que dicha Sala tuvo por preparado, remitiendo las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones en esta Sala, el Procurador Sr. Olmos Gómez presentó escrito de interposición del recurso de casación expresando sus motivos y suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, se case la recurrida y se dicte otra por la que se reconozca la legitimación activa de la recurrente y su derecho a que el Tribunal de Instancia entre a conocer del fondo del asunto y todo ello con cuanto más proceda en Derecho.

Admitido el recurso, la representación de la Diputación de Albacete recurrida presenta escrito oponiéndose a su estimación.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 18 de junio de 1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La Sentencia recurrida ha declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de la Sección Sindical de Comisiones Obreras en la Diputación Provincial de Albacete, contra la desestimación presunta de la reclamación formulada frente al Acuerdo Plenario de dichaDiputación, de fecha 18 de diciembre de 1.991, por el que se aprobó el Catálogo de Puestos de Trabajo de su personal funcionario.

Después de señalar que la Administración reconoce a la Sección Sindical como interlocutora válida "en la medida en que actúa dentro de los parámetros que determina su regulación en los Estatutos y en lo referente a la actuación en el Centro de Trabajo", razona la Sentencia impugnada que "ello no significa que tenga personalidad jurídica siempre puesto que esto cae en la esfera de los Estatutos de cada Sindicato, y de ahí que la Sala planteara la tesis conforme al artículo 43.2 de la Ley Jurisdiccional por no constar acreditado en las actuaciones que los Estatutos del Sindicato de Comisiones Obreras concedan la posibilidad de iniciar recursos administrativos o judiciales a las Secciones Sindicales en supuestos como el litigioso", y que si bien la Ley Orgánica de Libertad Sindical atribuye en su artículo 8.2.b) el derecho a la negociación colectiva tanto al Sindicato como a la Sección Sindical, "previamente el artículo 2.2 atribuye al Sindicato la parte fundamental de los derechos y obligaciones relacionadas con la acción sindical... por lo que parece lógico interpretar que todos esos derechos no pueden ser ejercitados por la Sección Sindical salvo que los Estatutos del Sindicato dispusieran otra cosa"; de suerte que, concluye el Tribunal de Instancia, "no habiéndose acreditado en los autos que la Sección Sindical recurrente estaba facultada por los Estatutos del Sindicato para interponer el presente recurso, procede apreciar la causa prevista en el apartado b) del artículo 82 de la Ley Jurisdiccional, con la consiguiente declaración de inadmisibilidad del recurso, lo que impide resolver sobre la cuestión de fondo del mismo".

En el primer motivo de casación, sin citar el apartado del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción que lo ampare, se aduce que la Administración ha reconocido la capacidad tanto de negociar como de recurrir en la vía administrativa a las Secciones Sindicales y, en el caso presente, no ha alegado en ningún momento del procedimiento, ni siquiera cuando la Sala le dio audiencia para ello, sobre la legitimación activa de la Sección Sindical para interponer el recurso, y es jurisprudencia consolidada de la Sala, que se cita, que no puede desconocerse en vía contenciosa la personalidad reconocida en vía administrativa.

El motivo, que ha de entenderse acogido al nº 4 del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional dada la invocación que se hace a la jurisprudencia de este alto Tribunal, no puede prosperar, pues, si bien es cierto que esta Sala tiene declarado que la Administración no puede desconocer en vía judicial la legitimación que ha reconocido en vía administrativa, tal reconocimiento no vincula, en cambio, al órgano jurisdiccional, habida cuenta de que se trata de un requisito requerido para la válida constitución de la relación procesal que se rige por el principio de orden público; a lo que debe añadirse, a mayor abundamiento, que en el caso de autos no cabe afirmar que haya sido reconocida en vía administrativa la legitimación de la Sección Sindical, ya que el recurso de reposición se desestimó por silencio administrativo, ni que la Administración no la haya cuestionado en el trámite de audiencia concedido al efecto, como puede comprobarse con la lectura del escrito que al evacuar dicho trámite presentó la representación de la Diputación Provincial con fecha 24 de febrero de 1.994, en el que se solicitó que se declarara la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la Sección Sindical actora.

En el motivo segundo, sin expresar formalmente tampoco cual sea el apartado del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción al que se acoge la recurrente, se hace exposición de la doctrina plasmada en las SSTC 60/1.982 y 24/1.987 y en las SSTS de 8 de julio de 1.981, 1 de julio de 1.985, 24 de abril de 1.987, 14 de julio de 1.988 y 24 de enero de 1.991, acerca del requisito de interés directo exigido por el artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional, sustituido por el de interés legítimo a tenor de lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución, como soporte subjetivo de la legitimación para el acceso a la Jurisdicción, llegando a la conclusión de que la Sección Sindical recurrente "reúne todos y cada uno de los elementos necesarios para la legitimación activa, pues tiene una personalidad jurídica propia como tal Sección Sindical ..., tiene una relación jurídica inmediata con el objeto del litigio ..., y, por último, de la anulación del acto administrativo que se pretende se derivarían unos efectos beneficiosos y ciertos para los funcionarios que la demandante legalmente representa"; argumentación que también aquí permite deducir que el motivo se ampara en el nº 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, pues su planteamiento consiste, en definitiva, en denunciar que, al inadmitir el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la Sección Sindical actora, la Sentencia recurrida ha infringido los artículos 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción y 24.1 de la Constitución, así como la jurisprudencia que se cita, que ha perfilado el concepto de dicho requisito procesal.

La cuestión planteada en este segundo motivo ha sido ya resuelta por la Sala en Sentencia de 3 de abril de 1.995 que revocó en vía de apelación la dictada también por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha que, en un supuesto similar al presente, había declarado inadmisible el recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la Sección Sindical que lo había interpuesto,fundando tal decisión en los mismos argumentos en que se apoya la Sentencia ahora recurrida. Debemos, pues, reiterar aquí, en aras del principio de unidad de doctrina, los razonamientos que expusimos en dicha Sentencia, sin que sea obstáculo para ello el que la misma se dictara en recurso de apelación, pues las infracciones jurídicas que entonces se dilucidaron coinciden con las que ahora se invocan, esto es, la vulneración de los artículos 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional y 24.1 de la Constitución.

Comenzábamos en la referida Sentencia rechazado la pretendida personalidad jurídica de la Sección Sindical, "que no tiene base legal de atribución, ni es, contra lo que se dice, una cualidad de admisión unánime en la doctrina, que precisamente con carácter general destaca la inexistencia de esa cualidad jurídica", y añadíamos que, ello no obstante, la invocación de los artículos 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional y 24 de la Constitución, permitía analizar la corrección jurídica de los fundamentos de la Sentencia apelada, cuya clave (como la de los fundamentos de la Sentencia aquí recurrida) era la consideración de la Sección Sindical en su exclusivo significado de órgano del Sindicato, "reconduciendo la facultad de ejercicio de acciones por aquella a una mera cuestión a decidir en función de los Estatutos del Sindicato", modo de razonar que, decíamos, "engloba en realidad la Sección Sindical en el Sindicato, disolviendo en él las facultades de acción sindical de aquella", cuyo planteamiento "no se adecua, sin embargo, a la dual naturaleza de la Sección Sindical, que, como ha señalado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las Sentencias 61/1.989, de 3 de abril (B.O.E. de 19 de abril) y 84/1.989, de 10 de mayo (B.O.E. de 13 de mayo) tiene un doble aspecto "como instancias organizativas internas del Sindicato, y como representaciones externas a las que la Ley confiere determinadas ventajas y prerrogativas"," siendo precisamente este segundo aspecto de instancia representativa externa el que, señalábamos, debía ser destacado y que había sido ignorado por la Sentencia apelada.

Centrada así la cuestión, sentábamos en la Sentencia de constante cita la siguiente doctrina: "Debe observarse que la Sección Sindical, según se establece en la Ley Orgánica de Libertad Sindical, L.O. 11/1.985, de 2 de agosto, no es un órgano de creación por el Sindicato, mediante un procedimiento de descentralización, decidida por sus órganos centrales de gobierno, sino un órgano que se crea desde la base, de modo autonómico, por los propios afiliados al Sindicato (artículo 8.1: "los trabajadores afiliados a un sindicato podrán, en el ámbito de la empresa o centro de trabajo: a) Constituir Secciones Sindicales de conformidad con lo establecido en los Estatutos del Sindicato ..."), lo que le dota de sustantividad propia, en tanto que instancia de representación, al margen de la que en ese mismo sentido le corresponde al Sindicato, y lo que explica que la propia Ley Orgánica (artículo 8.2) atribuya directamente a las Secciones Sindicales la titularidad de ciertos derechos. La Sentencia traza una distinción entre las facultades de acción sindical del Sindicato y de la Sección Sindical, a base de contraponer lo dispuesto en los artículos 2.2 y 8 de la L.O.L.S, que no estimamos correcta, pues el primero de los preceptos citados no utiliza el término estricto de "Sindicatos", sino los más amplios de "organizaciones sindicales", aptos para incluir en ellos a las Secciones Sindicales. En la enumeración de derechos del artículo 2.2 hay algunos (V.gr. de los apartados a y b), que ciertamente parece que tienen como referente subjetivo al Sindicato, pero no existe obstáculo para que al menos parte del contenido del apartado d) pueda ser atribuido tanto al Sindicato, como a la Sección Sindical. Partiendo, pues, del carácter de instancia representativa externa de la Sección Sindical, le es legalmente atribuible una facultad de acción sindical (art. 2.1.d) y 2 y art. 8.2), para lo que no es obstáculo el que carezca de personalidad jurídica, como igualmente carecen de ella los órganos unitarios de representación establecidos en la Ley, en este caso en la Ley 9/1.987. Aislada así la Sección Sindical del Sindicato en su función representativa, y centrada en ella la posibilidad de una actividad sindical, no necesariamente derivada de una previa atribución en los Estatutos del Sindicato, se ha de observar que el ejercicio de acciones es una de las facultades ("planteamiento de conflictos individuales y colectivos") que el artículo 2.2.d) de la L.O.L.S. incluye en el ejercicio de la actividad sindical, y que por tanto, en la medida en que un concreto ejercicio de acciones pueda ser reconducible a la función representativa de la Sección Sindical en favor de sus afiliados, debe serle reconocida legitimación procesal".

Pues bien, la aplicación al caso de autos de esta doctrina debe conducir al reconocimiento de la legitimación procesal de la Sección Sindical recurrente, ya que una acción tendente a conseguir la adscripción definitiva de los funcionarios de la Diputación Provincial de Albacete, la aplicación de los efectos retributivos del Catálogo de Puestos de Trabajo desde su vigencia económica y la no reducción de determinadas retribuciones complementarias por el aumento de otras, constituye una manifestación típica de actividad sindical, de la que viene a ser complemento indispensable la acción ejercitada, siendo clara la relación de interés de la Sección Sindical accionante que, asumiendo la iniciativa de aquella actividad sindical, pretende su éxito ante la Jurisdicción al no prosperar su inicial reclamación ante la Administración empleadora, por lo que se da el interés legítimo que contempla el artículo 24.1 de la Constitución, dándose igualmente el presupuesto legitimador del artículo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional, de modo que al no haberlo apreciado así la Sentencia recurrida ha de concluirse que ha infringido dichos preceptos, debiéndose estimar, por tanto, el segundo motivo de casación.

Estimado el motivo anterior, procede, conforme al artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional y sin necesidad de examinar los restantes motivos, entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

El acto impugnado en la instancia es el acuerdo adoptado por la Diputación Provincial de Albacete, en sesión de 18 de diciembre de 1991, por el que se aprobó el Catálogo de Puestos de Trabajo del personal funcionarial de la misma. En dicho acuerdo se dispuso, por lo que aquí interesa, lo siguiente:

"Segundo.- Adscribir con carácter provisional y transitorio, hasta que se celebren los correspondientes concursos durante el año 1992, a los funcionarios cuyos nombres y puestos de trabajo se relacionan en el Catálogo, a excepción de los funcionarios con habilitación de carácter nacional que tienen nombramiento definitivo obtenido por concurso. Tercero.- Aplicar dicho Catálogo con efectos económicos desde el día 1 de Octubre de 1991, en los términos y condiciones que se recogen en acuerdo suscrito, con fecha 23 de octubre pasado, por los Diputados Provinciales Presidentes de las Comisiones Informativas de Presidencia, Personal y Régimen Interior, y de Economía y Hacienda, con representantes de U.G.T., acuerdo en el que, principalmente, se establece al respecto lo siguiente: "Aplicación del Catálogo del Personal Funcionarial en dos ejercicios económicos (1992-1993) estableciéndose con carácter general la aplicación del 50% del importe total del Catálogo en cada uno de ellos, con las siguientes especialidades: al 1-1-92, aplicación íntegra de los nuevos Complementos de Destino, a cada uno de los puestos de trabajo, siempre que no supere el 50% del importe total del Catálogo de Puestos de Trabajo.- Cuando dicha aplicación supere en el C.D. el 50%, la cantidad excedente se detraerá del C.E..- Cuando la aplicación a un puesto de trabajo del C.D. integro no alcance el 50% anterior, la diferencia hasta completar dicho porcentaje se aplicará al aumento que pudiera haber en el C. Específico.- Durante el ejercicio económico 1992, y en 14 mensualidades, se abonarán: a) Los atrasos correspondientes al último trimestre de 1991.- b) El 50% del impuesto del Catálogo.- Durante 1993 se aplicará el 100%."

La impugnación de dicho acuerdo la centra el demandante en tres aspectos: la adscripción provisional de toda la plantilla de funcionarios, excepto los de habilitación de carácter nacional, la aplicación de los efectos económicos del Catálogo y la detracción de cantidades de unos complementos por aumento de otros.

En cuanto a la primera de estas cuestiones, alega la actora que la adscripción provisional y transitoria de la mayor parte de los funcionarios de la Corporación Provincial no puede aceptarse, "pues ni todos los funcionarios se encuentran en la misma situación, ni todos los puestos de trabajo tienen un tratamiento jurídico uniforme en la legislación vigente, por lo que las formas de adscripción son también diferentes", y que si el Catalogo se efectúa en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, sobre aplicación a los funcionarios de la Administración Local del régimen de retribuciones de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, "es claro a la vista de la Disposición Transitoria Séptima , que la asignación de los grados personales a los funcionarios que prestan sus servicios en el momento de su entrada en vigor, "no supondrá el cese automático en el puesto de trabajo que venían desempeñando..."", llegando así, en definitiva, a la conclusión de que "todos los puestos ocupados con anterioridad a la Ley 30/1984 en la forma legalmente establecida en su momento, no pueden considerarse vacantes y por tanto adscritos provisionalmente los funcionarios que los ocupan. Respecto al resto de plazas ocupadas con posterioridad a la Ley 30/1984 que estableció el modelo actual de provisión de puestos de trabajo, habrá que estar a la forma en que se procedió a la adscripción en cada caso para poder dilucidar su situación de provisionalidad o estabilidad en la ocupación de la plaza, y por tanto si es factible de formar parte en los preceptivos concursos de traslados previos a las ofertas públicas de empleo. Por todo lo anterior, el Acuerdo Provincial que declara de forma general e indiscriminada la adscripción provisional y transitoria de todos los funcionarios de la Corporación, con las excepciones señaladas, habrá de ser considerado nulo a todos los efectos, procediendo su reforma en el sentido manifestado por esta parte".

La globalidad con que la demandante señala el objeto de su impugnación, esto es, la adscripción provisional de todos los funcionarios, excepto los de habilitación de carácter nacional, conduce a su desestimación, pues, como se reconoce en la demanda, la nulidad de tal adscripción solo procedería, en su caso, respecto de aquellos funcionarios que hayan accedido a sus puestos con carácter definitivo en la forma legalmente establecida en su momento, precisión que, sin embargo, la actora omite al no señalar ni acreditar cuales eran los puestos que, pese a hallarse ocupados con carácter definitivo, sus titulares aparecen no obstante relacionados en el Catálogo como adscritos provisionalmente a tales puestos, únicos casos éstos a los que cabe considerar referida la impugnación, pero cuya determinación, frente a lo que parece entender la parte recurrente, no corresponde a la Sala, por lo que dicha falta de concreción supone necesariamente el fracaso de la alegación.

Respecto de la aplicación de los efectos económicos del Catálogo en dos ejercicios, se alega en la demanda que estando presupuestados todos los puestos que se catalogan con sus características retributivas, las retribuciones con base en el mismo Catálogo no pueden ser en 1992 distintas a las de 1993, y que siendo el Catálogo desarrollo del Real Decreto 861/1986, que establecía que todos los funcionarios locales tenían que percibir en 1.987 sus retribuciones por el nuevo sistema instaurado por la Ley 30/1984, el acuerdo de la aplicación de dicho sistema no podía perjudicar a los funcionarios de la Corporación estableciéndolo en fechas muy posteriores.

Tampoco puede prosperar esta alegación, pues de las actuaciones no se desprende que se esté en presencia, de la aplicación inicial a los funcionarios de la Diputación del nuevo sistema retributivo establecido por la Ley 30/1984, sino que se trata de un incremento retributivo acordado a través del catálogo que se impugna, cuyo importe ha aconsejado a la Corporación negociar con el sindicato UGT su aplicación escalonada en dos anualidades, lo que no supone ilegalidad alguna, sin que aparezca acreditado que dicho incremento estuviera presupuestado en su integridad para el ejercicio económico de 1992, toda vez que el informe emitido por el Interventor a la vista de la propuesta de aprobación del Catálogo, en los mismos términos en que luego fue acordada, se limita a hacer referencia a que en el borrador del Presupuesto para 1992 figura la partida "Fondos actualización Catálogo", por un importe "que, suponemos, debe ser la cantidad correspondiente que, presumiblemente, equivaldrá a la aplicación de este nuevo Catálogo que se pretende aprobar", informe que, aparte de aludir no al Presupuesto para 1992, sino a su borrador, debe entenderse en relación con la aplicación escalonada del incremente con que se pretendía aprobar el catálogo.

Por último, debe rechazarse asimismo la impugnación relativa a la reducción del complemento específico en la cuantía en que el aumento del complemento de destino supere el 50% del importe total del Catálogo, ya que se trata de una medida transitoria para salvaguardar durante 1.992 el límite de aplicación del Catálogo en un 50%, medida que no supone la desnaturalización del complemento específico, como tampoco la supone el que se aumente dicho complemento con la diferencia hasta completar aquel porcentaje cuando no lo alcance la aplicación a un puesto de trabajo del complemento de destino íntegro, pues en ambos casos no se trata de condicionar la fijación del complemento a factores no previstos por el legislador, sino de aplicar su incremento durante 1.992 en los términos explicitados.

Rechazadas, pues, las alegaciones de la demanda, ha de considerarse ajustado a Derecho el Acuerdo impugnado. Con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo , sin que se aprecie motivos para una imposición de las costas.

Por lo expuesto, estimado el segundo de los motivos de casación, lo que nos obligó a conocer de la cuestión planteada en la instancia, procede declarar haber lugar al recurso de casación, aunque tal declaración no tenga otra consecuencia práctica que la de no imponer a la parte recurrente las costas de este recurso (art. 102.2), ya que el recurso contencioso administrativo, como ha quedado expuesto, debe desestimarse.