STS, 16 de Junio de 1997
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| Número de Recurso | 4926/1994 |
| Fecha de Resolución | 16 de Junio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Junio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 4.926 de 1.994 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Asociación Profesional del Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, representada por el Procurador D. Carlos de Zulueta y Cebrian y asistido por el Letrado D. Blas Oliet Palá, contra la sentencia de fecha 3 de diciembre de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3ª) de la Audiencia Nacional, en recurso número 320.439, sobre concurso de provisión de puestos en el Insalud. Habiendo sido partes recurridas la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado; Dª. Ana María y D. Luis Carlos , representados por el Procurador D. Francisco Velasco Muñóz-Cuéllar y asistidos por el Letrado D. Francisco Romero Paricio; y D. Carlos Antonio , Dª. Rita , Dª. Esther , D. Carlos Alberto , D. Jose Francisco y D. Salvador , representados por la Procuradora Dª. Esperanza Azpeitia Calvin y asistidos por el Letrado D. Emeterio Peralta Hernández.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Primero.- Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso número 320.439, interpuesto por la representación de la Asociación Profesional del Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, contra la resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 7 de marzo de 1.990, descrita en el primer fundamento de derecho, que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico. Segundo.- No hacemos una expresa condena en costas."
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Asociación actora se presentó ante la Sala sentenciadora escrito manifestando la intención de interponer recurso de casación, que dicha Sala tuvo por preparado, ordenando remitir las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones en esta Sala, la representación de la entidad recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación exponiendo sus motivos y suplicando a la Sala dicte sentencia "por la que se case y anule la recurrida, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi mandante contra las indicadas normas, con revocación y anulación de las mismas a la vista de los motivos del presente recurso, bien por apreciar la infracción del motivo primero, bien por los restantes, o, en todo caso, de no apreciarse la nulidad de la relación de puestos de trabajo en el extremo objeto del recurso, estimar subsidiariamente la nulidad y subsiguiente revocación de la O.M. de 11/1/89 en cuanto al extremo objeto de este recurso (cobertura de puestos de Letrado en el ámbito del INSALUD) y demás pronunciamientos correspondientes."
Admitido el recurso, el Abogado del Estado y las representaciones de Dª. Ana María y otro y de D. Carlos Antonio y otros, presentan sus respectivos escritos de oposición al mismo.QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para deliberación y fallo del recurso la audiencia del día 16 de abril de 1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso en el que ha recaído la sentencia recurrida tuvo su origen en la impugnación por la Asociación Profesional del Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social de la resolución del Director General de Servicios del Ministerio de Sanidad y Consumo de fecha 7 de marzo de
1.990, dictada por delegación del Ministro, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la Orden de dicho Ministerio de 11 de enero de 1.989 que convocó concurso para cubrir puestos de trabajo vacantes en el INSALUD, y posteriormente ampliado a la resolución de fecha 15 de febrero de 1.988 de la Subsecretaria del Ministerio para las Administraciones Públicas que traslada Acuerdo de la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones de fecha 11 de noviembre de 1.987, que aprueba la relación de puestos de trabajo de la Administración de la Seguridad Social; todo ello en cuanto a la inclusión en la convocatoria de puestos de Letrado no reservados al Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social y señalándose en la demanda que la relación de puestos de trabajo se impugnaba indirectamente al amparo del artículo 39 de la L.J.C.A.
Se trata, por consiguiente, de una cuestión de personal que, no obstante hallarse excluida de la casación conforme al artículo 93.2.a) de la L.J.C.A., ha tenido acceso al recurso con arreglo al apartado 3 de dicho precepto al impugnarse indirectamente la citada relación de puestos de trabajo, que reviste carácter normativo y a la que se ajusta la convocatoria impugnada en el extremo cuestionado, lo que comporta lógicamente la limitación del conocimiento de la Sala al análisis de la legalidad de dicha relación de puestos.
En el primer motivo de casación, acogido al número 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., se alega infracción del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958, en relación con el artículo 130.1 del mismo texto legal, por entender que la Orden de convocatoria impugnada, a la que la entidad recurrente atribuye el carácter de disposición general, se dictó sín el previo informe de la Secretaria General Técnica.
Como se ha dicho con anterioridad, al haberse admitido el recurso de casación por la vía del artículo
93.3 de la L.J.C.A., el conocimiento de la Sala queda limitado al examen de la legalidad de la relación de puestos de trabajo impugnada indirectamente, lo que supone el fracaso del motivo en cuanto que la cuestión que en el mismo se plantea se sitúa fuera de dicho ámbito de conocimiento.
A mayor abundamiento el motivo carece de fundamento jurídico, pues, según reiterada jurisprudencia, las convocatorias de pruebas selectivas, sean para el ingreso en la función pública o para la provisión de puestos de trabajo, como la efectuada por la Orden de 11 de enero de 1.989, no pertenecen a la categoría de disposición general, sino a la de acto administrativo general, con pluralidad de destinatarios, lo que excluye la aplicación al caso del artículo 130.1 de la L.P.A., precepto cuya infracción tampoco podría invocarse aquí para cuestionar la legalidad de la relación de puestos de trabajo, ya que, conforme viene declarando de modo constante la Sala, los defectos procedimentales no pueden alegarse para impugnar indirectamente disposiciones de carácter general.
El motivo segundo, al amparo también del número 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., denuncia la infracción del artículo 39.2 y 4, de dicha Ley, al haber declarado la sentencia recurrida extemporánea e inviable la impugnación de la relación de puestos de trabajo, por vía de ampliación del recurso de reposición formulado frente a la Orden de 11 de enero de 1.989, por haber transcurrido el plazo del entonces vigente artículo 52 de la L.J.C.A.
Tampoco puede prosperar este motivo. En primer lugar, porque, como el anterior, no incide, para cuestionarla, en la legalidad de la relación de puestos de trabajo, a la que, insistimos, debe limitarse el conocimiento de la Sala. Por otra parte, la declaración de extemporaneidad de la impugnación de la relación de puestos de trabajo (extemporaneidad que, por cierto, no se combate en el motivo invocando la indebida aplicación del artículo 52.2 de la L.J.C.A., entonces vigente) se refiere, como es lógico, a la impugnación directa de dicha relación de puestos, no a la indirecta que no está sujeta a plazo alguno, por lo que mal puede entenderse que aquella declaración infrinja los apartados 2 y 4 del artículo 39 de la L.J.C.A.
Cierto es que la sentencia recurrida no contiene declaraciones dedicadas de modo explícito a la impugnación indirecta de la relación de puestos de trabajo, pero ello no puede atribuirse a que dicha impugnación no hubiera sido admitida, como se afirma, sino que se debe, en realidad, a que los argumentosde la demanda, como señala la sentencia, se dirigen "fundamentalmente frente a la Orden de 11 de enero de 1.989, sín hacer especificaciones relevantes respecto de la relación de puestos de trabajo", por lo que hay que entender que la decisión del juzgador de instancia da respuesta implícitamente a tal impugnación.
En cualquier caso, si lo que se quiere denunciar en casación es la incongruencia omisiva de la sentencia por no pronunciarse acerca de la impugnación indirecta de la relación de puestos de trabajo, el motivo debería haber discurrido por el cauce del número 3º del artículo 95.1 de la L.J.C.A.
En el motivo tercero, al amparo del mismo ordinal 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., se invoca la infracción del artículo 14 de la Constitución por un doble razonamiento: de un lado, por permitirse el acceso a puestos de Letrado de funcionarios del Grupo A, Licenciados en Derecho, que no han superado una oposición específica y de tanta dificultad como la exigida para el ingreso en el Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social; de otra parte, por existir discriminación en relación con otros Cuerpos que tienen asignada la exclusividad de sus funciones, como son los de Abogados del Estado, de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, de Controladores Laborales, de Técnicos Comerciales y Economistas del Estado y los miembros de la Carrera Diplomática.
De las actuaciones de instancia se desprende y así lo viene a declarar la sentencia recurrida, que el Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, por acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de octubre de 1.987, tiene adscritos los puestos de Jefaturas de Asesoría Jurídica, tanto Central como Provinciales, así como los puestos de Letrados de categoría A, de modo que la pretensión de la Asociación recurrente se cifra en obtener la adscripción de la totalidad de los puestos de Letrado para el referido Cuerpo.
Pues bien, el motivo no puede ser estimado pues, como se declara en la sentencia recurrida, el artículo 15 de la Ley 30/1.984 establece, como regla general, la adscripción indistinta de los puestos de trabajo para todos los funcionarios a que se refiere dicha Ley, por lo que no puede invocarse la diferencia de las pruebas selectivas de ingreso en un determinado Cuerpo para justificar la infracción del principio de igualdad, ya que la reserva de puestos a Cuerpos determinados sólo procede, según dispone dicho precepto, "cuando la adscripción se derive necesariamente de la naturaleza y funciones a desempeñar en ellos", y en el presente caso la sentencia no contiene declaración alguna en el sentido de que tales circunstancias se dieran en la totalidad de los puestos de Letrado, entre los cuales existe, por el contrario, una distinción basada en la mayor importancia y relieve de los puestos que ya han sido adscritos al Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social.
Y en cuanto a la supuesta discriminación en relación con los Cuerpos que se citan, que tienen reconocida la adscripción de puestos, no pueden introducirse en la casación términos de comparación que no se alegan en la instancia, motivo por el cual el fallo recurrido rechazó la correspondiente alegación de infracción del principio de igualdad.
El motivo cuarto, al amparo asimismo del número 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A, es invocado por infracción de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, en relación con la Disposición Adicional decimosexta.3.1.2 de la Ley 30/1.984, alegando, en síntesis, que al permitirse el acceso de funcionarios del Grupo A a puestos de Letrados no adscritos al Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, se están violando los principios de igualdad y de mérito y capacidad para acceder a la función pública.
En primer lugar, la adscripción o no de los puestos de Letrado al mencionado Cuerpo, es cuestión ajena a lo establecido en la Disposición Adicional de la Ley 30/1.984 que se cita, que se limita a crear dicho Cuerpo por vía de integración de los Licenciados en Derecho pertenecientes a los Cuerpos de Letrados de las diferentes Entidades y Servicios de la Seguridad Social, creación que, en realidad, se efectuó por la Disposición Adicional decimosexta.2.6 de la citada Ley en su redacción originaria, no por la que la recurrente cita, cuya redacción se debe a la Ley 33/1.987, de 23 de diciembre, de Presupuestos del Estado para 1.988. En cualquier caso, el desempeño de parte de los puestos de Letrados por funcionarios Licenciados en Derecho del Grupo A, es una situación perfectamente compatible con la disposición adicional de la Ley 30/1.984 que creó el Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social.
Igual rechazo merece la pretendida infracción de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, ya que ní los principios de igualdad y de mérito y capacidad juegan con la misma intensidad en los concursos de provisión de puestos de trabajo que en el momento del acceso a la función pública, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, ni puede admitirse que la no adscripción de parte de los puestos de Letrado al Cuerpo de referencia lesione dichos principios, pues comose ha señalado en el análisis del motivo anterior, la adscripción de puestos no se contempla en la Ley 30/1.984 en función de las pruebas selectivas de acceso a la función pública que es, sin embargo, el criterio que esgrime la entidad recurrente para reclamar la igualdad de trato, lo que conduce al fracaso de su pretensión.
El motivo quinto, acogido igualmente al número 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., se basa en la supuesta infracción del artículo 19.1 de la Ley 30/1.984, en relación con el artículo 15.2 de dicha Ley y con el artículo 8 del Real Decreto 2.223/1.984, de 19 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración del Estado, así como de la doctrina de la S.T.C. 99/1.987, de 11 de junio, que, se alega, vienen a establecer que el acceso a los puestos de trabajo se conecta con la formación específica del funcionario de que se trate, conexión que a juicio de la Asociación recurrente no se da entre las pruebas de ingreso en Cuerpos ajenos al de Letrados y las funciones letradas de los puestos no adscritos a este último.
El motivo debe seguir la misma suerte desestimatoria de los anteriores, pues los artículos 19.1 de la Ley 30/1.984 y 8 del Real Decreto 2.223/1.984, se refieren al acceso a la función pública, no a la provisión de puestos de trabajo, que es la materia sobre la que ha versado el proceso de instancia, de modo que difícilmente puede infringir tales preceptos la sentencia recurrida. Y en cuanto a la adecuación de la formación del funcionario al contenido del puesto de trabajo, es algo que no puede interpretarse como un principio inconciliable con el de adscripción indistinta de los puestos de trabajo, que es en definitiva a lo que conduce la tesis de la recurrente y que, desde luego, no encuentra engarce en la doctrina de la S.T.C. 99/1.987. Por lo demás, en el presente caso, vistos la exigencia del título de Licenciado en Derecho y los méritos previstos en el baremo del concurso, no puede afirmarse que se desconozca la necesaria formación para desempeñar los puestos no adscritos al Cuerpo de Letrados.
El motivo sexto, acogido al artículo 95.1.4º de la L.J.C.A., se apoya en la infracción del artículo 6.4 del Código Civil (fraude de Ley) al sostener que al amparo de la normativa genérica de provisión de puestos de trabajo (norma de cobertura), se vulnera la normativa citada como infringida en los dos motivos anteriores.
La desestimación del motivo es clara una vez que han quedado rechazadas las infracciones denunciadas en los dos motivos precedentes.
Finalmente, en el séptimo y último motivo, amparado, como los precedentes, en el número 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., se alega infracción del artículo 83.2 y 3, de dicha Ley, por entender que la Administración ha incurrido en desviación de poder "al utilizar la diferenciación entre el acceso a Cuerpos y a puestos de trabajo para alterar la estructura del régimen jurídico funcionarial, no teniendo en cuenta que, reconocida la reserva de funciones debida a la especialización no cabría después atribuir puestos de Letrados indistintamente a otro personal del Grupo A ajeno al Cuerpo de Letrados" pues la vía de la cobertura indistinta, de los puestos se utiliza "para crear una estructura paralela de Letrados de acceso interno por concurso (fin "concreto" de la Administración), en contra de la vía de la oposición, de la especialización de funciones y de la propia promoción interna (fin/es "general" a perseguir)."
Aparte de que la argumentación del motivo se dirige contra la actuación administrativa y no frente a la sentencia, como exige la técnica impugnatoria de la casación, no cabe sostener que el fallo recurrido haya vulnerado las disposiciones de la L.J.C.A. que se citan al haber rechazado la alegación de desviación de poder formulada en la demanda, pues nada existe en las actuaciones que permita afirmar, como hace la entidad recurrente, que al someter la provisión de determinados puestos de Letrado al principio legal general de adscripción indistinta, se esté persiguiendo crear la "estructura paralela de Letrados" a la que se refiere el motivo, ya que tal modo de proceder, amparado en el artículo 15 de la Ley 30/1.984, no altera estructura funcionarial alguna, ni supone modificación del Cuerpo de Letrados, cuya configuración no resulta afectada en absoluto, ya que no constituye una vía de "acceso" distinta a la de la oposición, pues el desempeño de un puesto de Letrado no adscrito a dicho Cuerpo no integra al funcionario que lo ocupe en ninguna estructura funcionarial, ní le confiere derecho alguno derivado del estatuto propio de los miembros del Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, por lo que las alegaciones que en este sentido se hicieron en la instancia no pudieron llevar a la Sala a la convicción de que en el caso debatido se produjera la divergencia teleológica que caracteriza al vicio de desviación de poder, sín que, por consiguiente, al declararlo así, haya incurrido la sentencia en la infracción jurídica que se denuncia, lo que conduce a la desestimacion del motivo.
Por lo expuesto, procede declarar no haber lugar al presente recurso de casación, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente, conforme dispone el artículo 102.3 de la L.J.C.A.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto en nombre de la Asociación Profesional del Cuerpo de Letrados de la Administración de la Seguridad Social contra la sentencia de fecha 3 de diciembre de 1.933, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 3ª) de la Audiencia Nacional, en recurso número 320.439; con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Gustavo Lescure Martín, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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