STS, 25 de Junio de 1997

Por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre de D. Julián y otros, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la mencionada disposición, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a dicho Procurador para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó por medio de escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala "dicte sentencia en la que estime el recurso y con el previo planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 82 apartado cuatro de la Ley 4/1.990 dePresupuestos Generales del Estado para 1.990, por vulneración de los artículos 23.2; 103.3 y 149.18 (sic) de la Constitución y declare la nulidad del Real Decreto 1.508/91. Subsidiariamente y sin necesidad de plantear cuestión previa de inconstitucionalidad, declare la nulidad del artículo 8 del Real Decreto 1.508/91 y el derecho de los recurrentes a continuar desempeñando como funcionarios públicos los puestos de trabajo que desempeñaban antes de la vigencia del Real Decreto y antes del ejercicio de la opción regulada en dicho precepto".

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda en su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó convenientes a su derecho, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "desestimando el presente recurso contencioso-administrativo y confirmando la conformidad a Derecho del Real Decreto impugnado".

Recibido el recurso a prueba y practicada la admitida, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días para que formularan sus conclusiones sucintas, lo que verificaron con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, dieron por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, se señaló para deliberación y fallo del recurso la audiencia del día 10 de diciembre de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, dictándose providencia en la misma fecha por la que, con suspensión del término para dictar sentencia y sin prejuzgar el fallo definitivo, se acordó oír a las partes por plazo común de diez días acerca de la posible inadmisibilidad del recurso, por extemporáneo, respecto de los recurrentes que en dicha resolución se expresan, habida cuenta de que no se acredita que hubieran formulado recurso de reposición y el jurisdiccional fue interpuesto una vez transcurrido el plazo de dos meses establecido en el artículo 58.3.b) de la L.J.C.A.; habiendo evacuado el trámite ambas partes, según consta en autos.

Antes de abordar el examen de la cuestión planteada en este proceso, debe señalarse que procede declarar inadmisible el recurso, por extemporáneo, respecto de los recurrentes D. Lucio , D. Inocencio , Dª. Carmela , D. Enrique , D. Pablo , D. Cesar , D. Íñigo , D. Jesús Manuel , D. Carlos Daniel , D. Jose Daniel , D. Sebastián , D. Romeo , D. Silvio , D. Jesus Miguel , D. Juan Manuel , D. Evaristo , D. Juan Pedro , D. Alexander , D. Carlos Manuel , D. Daniel , D. Federico , D. Armando , D. Juan Miguel , D. Sergio ,

D. Ismael , D. Iván , D. Jose Enrique , D. Ángel Jesús , D. Bartolomé , D. Alvaro , D. Roberto , D. Jesús María , D. Luis Manuel , D. Joaquín , D. Mauricio , D. Casimiro , D. Domingo , D. Miguel , D. Jesús Carlos ,

D. Gabino , D. Francisco , D. Luis , D. Jose Manuel , D. Andrés , D. Benedicto , D. Oscar y D. Carlos Francisco , toda vez que habiéndose publicado el Real Decreto impugnado en el B.O.E. de 21 de octubre de

1.991, dichos recurrentes interpusieron el recurso contencioso-administrativo el día 19 de noviembre de

1.992 y no han acreditado haber formulado recurso previo de reposición, lo que pone de manifiesto la inobservancia por su parte del plazo de dos meses establecido en el artículo 58.3.b) de la L.J.C.A. y la consiguiente inadmisibilidad de sus respectivos recursos con arreglo a lo dispuesto en el artículo 82.f) de la misma Ley.

Los restantes recurrentes, funcionarios de diversos Cuerpos, que prestaban servicio en el Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales y en las unidades administrativas afectadas por el Real Decreto 1.508/1.991, postulan su nulidad y, subsidiariamente, la de su artículo 8º.

El Real Decreto impugnado, con cobertura en el artículo 82.cuatro, de la Ley 4/1.990, de 29 de junio, de Presupuestos del Estado para 1.990, regula el ejercicio del derecho de opción de los funcionarios destinados en las unidades afectadas por la creación del Ente público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea.

La Ley 4/1.990, de Presupuestos del Estado para 1.990, en el apartado Uno.1 de su artículo 82, creó el Ente de Derecho Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, que se entenderá "comprendido en el número 5 del artículo 6 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria"; en el apartado Tres.2, dispuso que el Gobierno fijará, por Real Decreto, la fecha de extinción del Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales y lo concerniente a la transferencia de sus funciones y subrogación en sus derechos y obligaciones del Ente que se crea; y en el apartado Cuatro estableció:

"1.- El personal del Ente se regirá por las normas de Derecho laboral o privado que le sean de aplicación. 2.- El personal laboral que preste sus servicios en el Organismo Autónomo "Aeropuertos Nacionales" y en las unidades de las Direcciones Generales de Aviación Civil y de Infraestructura delTransporte que resulten afectadas por la transferencia de funciones se integrará en el nuevo Ente. 3.- Los funcionarios destinados en el Organismo Autónomo "Aeropuertos Nacionales" y en las unidades de las Direcciones Generales de Aviación Civil y de Infraestructura del Transporte que resulten afectadas por la transferencia de funciones, podrán optar, durante el plazo que reglamentariamente se determine, por integrarse en las plantillas de personal laboral del nuevo Ente, con reconocimiento, en todo caso, de la antigüedad que les corresponda, quedando en sus Cuerpos de origen en la situación de excedencia voluntaria prevista en el artículo 29.3.a) de la Ley 30/1.984".

A lo anterior debe añadirse que por Real Decreto 1.081/1.990, de 31 de agosto, de modificación de la estructura orgánica del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, la Subdirección General de Infraestructura del Transporte Aéreo, que dependía de la Dirección General de Infraestructura del Transporte, y cuyos funcionarios estaban afectados por la creación del Ente público, se extinguió y sus funciones y competencias quedaron asumidas por el Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales.

Comienza la demanda por afirmar que el artículo 82 de la Ley 4/1.990, de Presupuestos del Estado, en especial en su apartado cuatro, es inconstitucional y vulnera la doctrina de la S.T.C. de 11 de junio de 1.987, que dio lugar a una nueva redacción del artículo 15 de la Ley 30/1.984, llevada a cabo por la Ley 23/1.988, pues dicho precepto de la Ley 4/1.990 pretende huir de la aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional (en el sentido de que la atribución al personal laboral de funciones públicas vulnera los artículos 103.3 y 149.1.18 de la Constitución que claramente ha optado por un régimen estatutario para los servidores públicos) mediante la creación de un órgano de Derecho público que realiza funciones públicas, como se desprende de sus apartados dos y tres, pretendiéndose la laboralizacion de los funcionarios que realizaban esas funciones en el Organismo Autónomo "Aeropuertos Nacionales".

La alegación no puede prosperar. La Ley 4/1.990, en los apartados uno y dos de su artículo 82, claramente establece que el nuevo organismo que se crea, "Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea", es un Ente de Derecho Público con personalidad jurídica propia que se regirá por lo dispuesto en la misma Ley y en las disposiciones que la desarrollen, entendiéndose comprendido en el número 5 del artículo 6 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria y rigiéndose por el ordenamiento jurídico en todo lo relativo a sus relaciones patrimoniales y contratación, añadiéndose en el apartado cuatro.1 que el personal de dicho organismo se regirá por las normas del Derecho laboral o privado que le sean de aplicación.

Pues bien, tales disposiciones legales no pueden considerarse contrarias a la doctrina de la S.T.C. 99/1.987, de 11 de junio, como se pretende, pues lo que el Tribunal Constitucional afirma en la referida sentencia es el principio general de que al establecer el artículo 103.3 de la Constitución una reserva para la regulación por la Ley de diversos ámbitos de la función pública, entre los que se encuentra el "Estatuto de los Funcionarios Públicos", en tal materia sólo la Ley puede ser la fuente introductora de las normas reclamadas por la Constitución, con la consecuencia de que la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí innovando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siendo tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contraria a la norma constitucional creadora de la reserva, principio general según el cual, añade dicha sentencia, corresponde sólo a la Ley la regulación del modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administración Públicas, pues no otra cosa se desprende de la opción genérica de la Constitución (artículos 103.3 y 149.1.18) en favor de un régimen estatutario para los servidores públicos y de la consiguiente exigencia de que las normas que permitan excepcionar tal previsión constitucional sean dispuestas por el legislador; doctrina esta que condujo a la declaración de inconstitucionalidad del último inciso del artículo 15.1 de la Ley 30/1.984, en cuanto confería un apoderamiento indeterminado al Ministerio de la Presidencia a efectos de especificar cuales sean los puestos de trabajo que deban quedar reservados a funcionarios públicos, lo que entrañaba una patente conculcación de la reserva de Ley establecida en el artículo 103.3 de la Constitución. Pero esta doctrina, lejos de resultar vulnerada por el artículo 82.cuatro de la Ley 4/1.990, como se sostiene en la demanda, pone de manifiesto la constitucionalidad de tal precepto, ya que, como señala acertadamente el Abogado del Estado, una norma de rango suficiente -la Ley- dispone que el personal del Ente público, "Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea", se regirá por las normas del Derecho laboral o privado que sean de aplicación.

Se alega también en la demanda que el artículo 82 de la Ley 4/1.990 es inconstitucional al regular materias ajenas a las propiamente presupuestarias, como lo es el régimen jurídico del servicio de aeropuertos y de su personal.

Tampoco encuentra la Sala en esta alegación motivos para cuestionar la constitucionalidad del citado precepto legal.En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, para que la regulación en las Leyes de Presupuestos de una materia distinta de su contenido mínimo, necesario e indispensable (previsión de ingresos y habilitación de gastos) sea constitucionalmente legitima, es necesario que esa materia guarde relación directa con los gastos e ingresos que integran los Presupuestos o con los criterios de política económica general en que se sustenten y que, además, sea completamente necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno, excluyendo, en todo caso, las "normas típicas del Derecho codificado", según expresión de la S.T.C. 76/1.992, por la inseguridad jurídica que implica su modificación a través de esta vía.

Pues bien, como señala el Abogado del Estado, las circunstancias requeridas por dicha doctrina jurisprudencial concurren en el presente caso en que se produce la extinción del antigüo Organismo autónomo "Aeropuertos Nacionales" y se crea un nuevo Ente público denominado "Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea", que no tiene la consideración de organismo autónomo, sino de Ente público de los previstos en el artículo 6.5 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, lo que supone ya el reconocimiento por el propio legislador de la relación con la materia presupuestaria, relación que efectivamente debe admitirse a la vista del contenido del precepto legal cuestionado, ya que el régimen de financiación del nuevo organismo, al que se asignan ingresos típicamente estatales, la adscripción a su patrimonio de diversos bienes de dominio público y la necesaria inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social de su personal, en cuanto regido por el Derecho laboral o privado, son aspectos cuya incidencia en la política económica presupuestaria del Gobierno no puede desconocerse, sin que, por otra parte, se trate de una normativa de "Derecho codificado".

Se sostiene igualmente en la demanda que el apartado cuatro del artículo 82 de la Ley 4/1.990 es también inconstitucional por vulneración del artículo 23.2 de la Constitución, en cuanto afecta a las condiciones de igualdad en el acceso a las funciones públicas, que no ha de entenderse sólo en el momento de acceso al cargo, sino también a las condiciones posteriores de permanencia en el mismo, pues va contra tal derecho el que los funcionarios que accedieron a sus respectivos Cuerpos y cargos en virtud de la superación de las correspondientes pruebas de aptitud, se vean ahora obligados a quedar como personal laboral si quieren permanecer realizando tales funciones públicas; a lo que se añade en la demanda que la igualdad, en relación con el artículo 103.3 en cuanto al mérito y capacidad, se rompe también en el acceso del personal laboral que lejos de someterse a las pruebas de ingreso en los cargos públicos de los actuales funcionarios, acceden en virtud de diferentes pruebas y vías de ingreso, de modo que tanto los funcionarios que ahora quedan como laborales como los nuevos laborales tienen un acceso diferente para realizar las mismas funciones.

También este alegato debe ser rechazado, pues, como contraargumenta acertadamente el Abogado del Estado, el derecho al cargo que los demandantes invocan no significa el derecho a un determinado puesto de trabajo, sino el derecho a la permanencia en la función pública en la condición de funcionario público, derecho que queda garantizado en el presente caso por la propia voluntad del funcionario que no ejerza el derecho de opción previsto en el citado precepto de la Ley 4/1.990. Y en cuanto al hecho de que sean distintas las pruebas de ingreso de los funcionarios y de los laborales, es claro que no por ello resulta quebrantado el principio de mérito y capacidad del artículo 103.3 de la Constitución.

Descartada, por lo hasta aquí expuesto, la procedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad del artículo 82 de la Ley 4/1.990, resta únicamente por examinar la impugnación que, con carácter subsidiario, se formula en la demanda contra el artículo 8º del Real Decreto recurrido.

Este precepto establece:

"1.- Los funcionarios que, estando incluidos dentro del ámbito de aplicación de este Real Decreto, opten por no integrarse en las plantillas de personal laboral del Ente público, cesarán en sus puestos de trabajo, quedando a disposición del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, atribuyéndoseles provisionalmente un puesto de trabajo correspondiente a su grupo de titulación e intervalo de niveles por el órgano competente al respecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21.2.b) de la Ley 30/1.984.

2. - A tal efecto, la Subsecretaria del Ministerio de Obras Públicas y Transportes elaborará la lista de plazas vacantes para aquellos funcionarios que opten por mantenerse en la Función Pública, que estará a disposición de los citados funcionarios antes de que finalice el periodo de ejercicio del derecho de opción a que se refiere el presente Real Decreto.3.- Las plazas que se oferten deberán respetar la localidad de residencia del funcionario, salvo que por inexistencia de estructuras organizativas no sea posible el cumplimiento de tal condición.

4. - El Ministerio de Obras Públicas y Transportes formulará ante la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones las propuestas procedentes en orden a la solución de aquellos supuestos excepcionales en que no pueda asignarse puesto de trabajo a los funcionarios que opten por continuar en servicio activo en la Administración del Estado".

Alegan los demandantes que la mencionada norma reglamentaria vulnera el artículo 82.cuatro.3, de la Ley 4/1.990, según el cual los funcionarios que no opten por integrarse en las plantillas laborales del nuevo organismo no tienen que cesar en sus puestos de trabajo, de lo que se deduce que pueden seguir desempeñándolos como tales funcionarios, pues tal precepto sólo da derecho a ejercitar una opción potestativa pero no impone el cese en ningún puesto de trabajo en el caso de no optar, y es el artículo 8º del Real Decreto el que, sin cobertura legal, ordena el cese de tales funcionarios en el desempeño de sus puestos de trabajo, quedando a disposición de la Subsecretaria que les atribuirá provisionalmente otro puesto correspondiente a su grupo de titulación e intervalo de niveles, cabiendo incluso el paso a otra localidad en caso de que no existan estructuras en que puedan desempeñar su puesto.

El razonamiento de los actores carece de fundamento, pues al mantenerse el funcionario en situación de servicio activo, por no ejercitar la opción, como quiera que se extingue el Organismo autónomo en el que servía, se produce la situación prevista en el artículo 21.2.b) de la Ley 30/1.984, en el que se dispone que "Los funcionarios que cesen en un puesto de trabajo, sín obtener otro por los sistemas previstos en el artículo anterior, quedarán a disposición del Subsecretario, Director del Organismo, Delegado del Gobierno o Gobernador Civil u órganos análogos de las demás Administraciones, que les atribuirán puesto correspondiente a su Cuerpo o Escala", lo que presta la necesaria cobertura a la norma reglamentaria que se impugna.

Por lo expuesto, procede declarar inadmisible el recurso respecto de los recurrentes que se mencionan en el fundamiento jurídico primero de esta resolución, y desestimarlo con relación a los restantes, sín que se aprecien circunstancias que, conforme al artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, determinen una especial imposición de las costas.

Que declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de los recurrentes que se expresan en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, contra el Real Decreto 1.508/1.991, de 11 de octubre.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de D. Julián , D. Cornelio , D. Eugenio , D. Gabriel , D. Ildefonso , D. José , D. Matías , Dª. Beatriz , D. Rodolfo , D. Tomás , D. Jose Pedro , D. Carlos María , D. Luis Alberto , D. Juan Carlos , D. Pedro Antonio , D. Agustín , D. Augusto , D. Bruno , D. Emilio , D. Franco , D. Imanol , D. Leonardo , D. Octavio , D. Rosendo , D. Luis Miguel , D. Juan Ramón , D. Victor Manuel , D. Alonso , D. Braulio , D. Donato , D. Fermín , D. Humberto , D. Lorenzo , D. Narciso , D. Rubén , D. Jose Ignacio , D. Carlos Jesús ,

D. Luis Pedro , D. Juan Antonio , D. Pedro Jesús , D. Arturo , D. Cristobal , D. Felipe , D. Gustavo , D. Lázaro , D. Plácido , D. Valentín , D. Jose Miguel , D. Luis Andrés , D. Juan Luis , D. Abelardo , D. Baltasar ,

D. David , D. Gonzalo , D. Jesús , D. Paulino , D. Serafin , D. Jose Pablo , D. Luis Antonio , D. Juan Pablo ,

D. Alfonso , D. Claudio , D. Everardo , D. Isidro , D. Millán , D. Simón , D. Carlos José , D. Jesús Ángel , D. Adolfo , D. Bernardo , D. Fidel , D. Jaime , D. Rafael , D. Jose Ramón , D. Luis Angel , D. Pedro Miguel , D. Benito , Dª. Antonieta , D. Fernando , D. Lucas , D. Salvador , D. Carlos Antonio , D. Juan Francisco , D. Ángel , D. Germán , D. Manuel , D. Víctor , D. Luis Francisco , D. Alberto , D. Cosme , D. Hugo , D. Raúl , D. Jose Ángel , D. Pedro Francisco , D. Clemente , D. Gregorio , D. Pedro , D. Carlos Ramón , D. Alejandro , D. Eduardo , D. Jorge , D. Jose Carlos , D. Juan Alberto , Dª. Dolores , D. Darío , D. Juan , D. Jose Antonio , D. Pedro Enrique , D. Eloy y D. Mariano , contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente al Real Decreto 1.508/1.991, de 11 de octubre.

Que no hacemos especial imposición de las costas causadas en el presente proceso.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Gustavo Lescure Martín, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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