STS, 9 de Junio de 1997
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 1230/1991 |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 1.230/91 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, en nombre de la "Asociación de Subinspectores de Tributos" y de Doña Elena , Don Inocencio , Dª Antonia , Don Luis Miguel
, Dª María Angeles , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 19 INDIVIDUOS (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991 sobre la aplicación del artículo 15 y la disposición transitoria decimoquinta de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, modificada por la Ley 23/1.988, de 28 de julio, y de los artículos 39, 33 y 32 de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1.989, 1.990 y 1.991 , así como contra la desestimación por silencio administrativo de los recursos de reposición promovidos contra dicho Acuerdo. Habiendo sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el señor Abogado del Estado, y habiéndose personado y opuesto a la demanda en concepto de coadyuvantes de la Administración Don Iván , Dª Luisa y D. Abelardo , actuando en su propio nombre.
Por el Procurador Don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, en nombre de la "Asociación de Subinspectores de Tributos" y de Doña Elena y otros, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó al Procurador Don Manuel Sánchez-Puelles y González-Carvajal, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando en el suplico que se estime el recurso y se declare nulo el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, con todo lo demás que en derecho proceda, pidiendo asimismo a la Sala que, tras los trámites oportunos, plantee cuestión de inconstitucionalidad respecto al artículo 37 de la Ley 31/1.990, de 27 de diciembre .
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, procediendo a su desestimación con imposición de costas a la parte actora.
Don Iván , Dª Luisa y D. Abelardo , actuando en su propio nombre, presentaron escritos oponiéndose a la demanda en los que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaron oportunos, terminaron suplicando todos ellos que : que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, procediendo a su desestimación con imposición de costas a la parte actora.
Solicitado el recibimiento a prueba por la parte actora se acordó recibir el proceso a prueba por auto de 2 de noviembre de 1.995, proponiéndose y practicándose la que consta unida a las actuaciones.
No estimándose necesaria la celebración de vista pública y acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 4 de junio de
1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La Orden de 27 de marzo de 1.991 (B.O.E. de 1 de abril) dispuso la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de la misma fecha sobre la aplicación del artículo 15 y la disposición transitoria decimoquinta de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, modificada por la Ley 23/1.988, de 28 de julio, y de los artículos 39, 33 y 32 de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1.989, 1.990 y 1.991. La "Asociación de Subinspectores de Tributos" y los funcionarios de carrera enumerados en el encabezamiento de la presente resolución interpusieron recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, así como contra la desestimación por silencio administrativo de los recursos de reposición promovidos contra el indicado Acuerdo, pidiendo en la demanda que se declare nulo el Acuerdo en cuestión, así como que la Sala, previos los trámites oportunos, formule cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 37 de la Ley 31/1.990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1.991 .
El señor Abogado del Estado y los coadyuvantes que se han opuesto a la demanda alegan que el recurso incurre en causa de inadmisibilidad, conforme a lo establecido en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción , por falta de legitimación de los actores, respecto a los cuales falta la expresión concreta de cuál es su interés en la formalización de aludido recurso, añadiendo el coadyuvante Don Abelardo que el Acuerdo impugnado afecta sin duda a la ordenación de la función pública, pero no atañe en modo alguno a los intereses de los Subinspectores de Tributos agrupados en la Asociación recurrente que, con Acuerdo o sin él, van a continuar en idéntica situación funcionarial, sin merma de las garantías ya establecidas a efectos de la promoción profesional.
Frente a estas alegaciones los recurrentes, en el escrito de conclusiones, alegan sustancialmente: 1) Que interpusieron recursos de reposición contra el Acuerdo de 27 de marzo de 1.991, recursos que fueron desestimados por silencio administrativo, pero que no fueron inadmitidos a trámite, con lo cual la Administración reconoció en vía administrativa la legitimación de los recurrentes, por lo que no puede negarla ahora en vía jurisdiccional; 2) Que los recurrentes son una Asociación de funcionarios y unos funcionarios de carrera, por lo que no puede negárseles un interés legítimo, identificable con cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la pretensión ejercitada, en el recurso interpuesto contra una disposición de carácter general que disciplina la forma de acceso a la función pública y la forma de cobertura de determinados puestos de trabajo (los ocupados por contratados laborales), que quedan fuera de los procedimientos normales de cobertura, con cita de las sentencias de este Tribunal Supremo de 26 de septiembre y 28 de noviembre de 1.994; 3) Que si no se admitiera la legitimación de los recurrentes se evitaría la fiscalización jurisdiccional de la actividad normativa de la Administración, en contra de lo dispuesto en el artículo 106.1 de la Constitución; 4 ) Finalmente, que el que el Acuerdo del Consejo de Ministros pueda ser impugnado indirectamente, a través de los recursos que se deduzcan contra las convocatorias que se adopten en ejecución del mismo, no impide la posibilidad de un recurso directo,conforme al artículo 39, apartados 1 y 2, de la Ley de la Jurisdicción .
Debemos poner de manifiesto ante todo que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991 ha sido objeto de anteriores sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo. La sentencia de 20 de junio de 1.996, sin entrar en el examen del problema de la legitimación de los recurrentes, desestimó el recurso promovido contra el señalado Acuerdo y contra el Real Decreto 265/1.992, de 20 de marzo, sobre Oferta de Empleo Público para 1.992 , declarando los actos impugnados conformes al ordenamiento jurídico. La sentencia de 28 de enero de 1.997 declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo deducido por sesenta funcionarios públicos, representados por el Procurador Don Manuel Sánchez-Pueyes y González-Carvajal, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, por falta de legitimación activa de los recurrentes, conforme a lo dispuesto en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción , excepción que había sido alegada por el señor Abogado del Estado y por los coadyuvantes que habían intervenido en el proceso. Debemos pues proceder a examinar con carácter previo la alegada falta de legitimación de los recurrentes en este proceso, pues su éxito, que se razonará inmediatamente, veda a la Sala entrar a conocer del fondo del litigio, advirtiendo que cuanto se exponga sobre falta de legitimación de los funcionarios públicos de carrera para promover el litigio es aplicable a la "Asociación de Subinspectores de Tributos", que es una asociación que representa los intereses de los funcionarios públicos de carrera, de modo que su legitimación se confunde con la de los propios funcionarios.
La argumentación basada en que la Administración ha reconocido la legitimación de los recurrentes en vía administrativa, al desestimar en virtud de silencio sus recursos de reposición, por lo que no puede ahora negarla en vía jurisdiccional, no puede prosperar. La institución del silencio negativo tiene por finalidad impedir que, como consecuencia de la naturaleza esencialmente revisora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Administración pudiera eludir con su inactividad el acceso de los ciudadanos al recurso contra sus resoluciones. El silencio negativo es una ficción legal de eficacia exclusivamente procesal: abrir al interesado la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional, por lo que no es un verdadero acto administrativo, sino precisamente lo contrario, la ausencia de acto que posibilita el recurso contencioso-administrativo. En su virtud, el silencio de la Administración frente a los recursos de reposición promovidos por los recurrentes no significa que se haya reconocido ni que se haya rechazado su legitimación para impugnar el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, cuestión que por tanto debemos abordar con plenitud de cognición en la presente sentencia.
La restante fundamentación con que los recurrentes tratan de justificar su legitimación se basa en calificar el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991 como una disposición de carácter general. Tampoco estas alegaciones pueden ser estimadas, ya que el referido Acuerdo es un acto administrativo y no una disposición de carácter general. En primer lugar tiene unos destinatarios determinados: el personal laboral fijo que se hallase prestando servicios en puestos reservados a funcionarios en el momento de la entrada en vigor de la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984, adicionada por Ley 23/1.988, de 28 de julio , bien se prestasen tales servicios en la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos, bien en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social (cfr. apartado segundo de la citada disposición transitoria decimoquinta). Por otra parte, el Acuerdo objeto del litigio responde a una situación transitoria determinada, provocada por la declaración de inconstitucionalidad del artículo 15.1. último inciso de la Ley 30/1.984 efectuada por la sentencia 99/1.987, de 11 de junio, del Tribunal Constitucional , como lo demuestra que es una resolución dictada por el Consejo de Ministros para la aplicación de una disposición transitoria (la repetida decimoquinta, introducida por la Ley 23/1.988 ). La eficacia del Acuerdo de 27 de marzo de 1.991 se agota una vez que hayan quedado resueltas las convocatorias de pruebas selectivas relativas al personal a que se refiere la transitoria decimoquinta y preceptos complementarios de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1.989, 1.990 y 1.991 , por lo que dicho Acuerdo no se integra en el ordenamiento jurídico ni precisa su derogación para dejar de encontrarse vigente, como ocurre con las normas jurídicas. En realidad se trata de unas instrucciones dirigidas a los órganos de la Administración que han de convocar las correspondientes pruebas selectivas para asegurar la necesaria coordinación de criterios. No constituyendo el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991 una disposición de carácter general, esto es, una norma reglamentaria, no son de aplicación los preceptos que los recurrentes mencionan al respecto para defender su legitimación para impugnarlo.
En lo demás, la falta de interés legítimo de los recurrentes -funcionarios de carrera y Asociación que agrupa a funcionarios de carrera- es cuestión resuelta por la sentencia de esta Sala de 28 de enero de 1.997, cuyo criterio debemos reiterar, no sólo por el principio de unidad de doctrina, sino también por estimarlo ajustado al ordenamiento jurídico. En este sentido, el hecho de que en virtud del acuerdo impugnado pueda existir una convocatoria particular para acceder a la condición de funcionario, reservada en exclusiva a los contratados laborales y cerrada al resto de los ciudadanos, no afecta al interésde los funcionarios, quienes, por tener ya adquirida dicha condición, no resultan interesados en procesos de selección por medio de los que, en su caso, se concede la misma condición a otras personas distintas. El círculo de los interesados se situa así en las personas no funcionarios, con vocación de adquirir dicha condición, sin incluir en él a los que ya la tenían adquirida, y sería en ese círculo donde podría surgir algún legitimado para impugnar la medida que restringe sus posibilidades de acceso, con lo que no se da la situación extrema de que la inexistencia de posibles legitimados pudiese acotar una zona inmune al control judicial. La circunstancia de que los que superen el especial procedimiento de funcionarización ocupen el puesto de trabajo que venían desempeñando, ahora como funcionarios, tampoco revela factor alguno de conexión con la situación de los recurrentes, que, en su caso, debiera establecerse en relación con esos concretos puestos de trabajo. Intangible el dato de la ocupación de los puestos desempeñados por los contratados laborales, el hecho de que las personas que los ocupan lo hagan con su inicial condición de contratados laborales (si no concurren a las pruebas especiales o no las superan), o con la nueva de funcionarios (si superan las pruebas), es algo que sólo afecta a su especial estatuto personal, pero no trasciende a la situación jurídica de los demás funcionarios, que no podían acceder antes a esos puestos, en tanto los ocuparan los laborales. El hecho de que los puestos cuestionados no pasen a engrosar la lista de puestos vacantes, susceptibles de ser cubiertos por procedimientos normales, no es un efecto generado por el Acuerdo recurrido, sino por la disposición transitoria decimoquinta de la Ley 30/1.984 . Ha de concluirse pues que no es discernible ningún interés de los recurrentes que pueda ser afectado, bien como perjuicio a eludir o como ventaja a obtener, por el Acuerdo impugnado, sobre el cual pudiera asentarse un derecho de tutela, por lo que debe apreciarse su falta de legitimación activa y, consecuentemente, el motivo legal de inadmisibilidad del recurso del artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción. Aceptando que el más restringido concepto de "interés directo" del artículo 28 de la citada Ley Jurisdiccional debe ser sustituido, y así lo ha sido por una jurisprudencia constante, por el más amplio de "interés legítimo", lo que sigue siendo una exigencia indeclinable es la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1.993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental , aún cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 257/1.989, de 22 de diciembre ), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que se anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto ( sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.990 ), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación ( sentencia de este Tribunal Supremo de 4 de febrero de
1.991 ). En la misma línea pueden citarse las sentencias de 17 de marzo y 30 de junio de 1.995 y 12 de febrero de 1.996, entre otras muchas. Como consecuencia de cuanto ha quedado expuesto debemos declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de los recurrentes ( artículo 82.b. de la Ley de la Jurisdicción ), absteniéndonos de entrar a decidir sobre el fondo.
No apreciamos la concurrencia de las circunstancias exigidas por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción a efectos de formular una especial imposición de costas.
Que debemos declarar y declaramos la inadmisión del recurso contencioso-administrativo número
1.230/91 interpuesto por la representación procesal de la "Asociación de Subinspectores de Tributos" y demás litisconsortes, enumerados en el encabezamiento de la presente resolución, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de marzo de 1.991, al que se refieren los presentes autos, y contra la desestimación por silencio administrativo de los recursos de reposición promovidos contra dicho Acuerdo; inadmisión procedente conforme a lo prevenido en el artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción por falta de legitimación de los recurrentes; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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