STS, 9 de Mayo de 1997
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| Número de Recurso | 8690/1994 |
| Fecha de Resolución | 9 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Mayo de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 8690 de 1994, ante la misma pende de resolución y tramitado conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por la representación procesal de D. Eduardo , contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de Noviembre de 1994, en pleito nº 1002/94, sobre consulta popular respecto a calificación urbanística. Habiendo sido parte recurrida el Ayuntamiento de Palamos, representado por el Procurador D. Eduardo Morales Price, asistido de Letrado. Oído el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallo; Primero) Desestimar el recurso; al no vulnerar la Orden de Medidas complementarias aprobada inicialmente el 28/4, definitivamente el 3/6 por el Ayuntamiento de Palamós de Decreto de la Generalitat de Cataluña de 8 de febrero de 1994, de convocatoria de consulta popular que efectúa el Ayuntamiento de Palamós, los artículos 23 y 24 de la Constitución, declaración que se efectúa con expresa imposición en costas al actor.
Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de D. Eduardo , se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a Sala dicte sentencia por la que casando la recurrida, por haber sido dictada con quebrantamiento de las reglas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y con infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate y, en su consecuencia anule, los actos y disposiciones objeto del presente procedimiento.
Comparecida la parte recurrida, se admitió a trámite el recurso por providencia de 27 de Febrero de 1995, concediéndose un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara su escrito de oposición, que tuvo entrada en el Registro General el día 19 de Abril de 1995 y en el que suplicaba a Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación interpuesto, y en consecuencia confirme íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente.
Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido que interesa la desestimación del recurso interpuesto.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 6 de Mayo de 1997 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidadeslegales referentes al procedimiento.
Alega el recurrente como primer motivo de casación el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Motivación que se incardina en el art. 95.1.3º, en relación con los 120.3 de la Constitución, y arts. 43 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, al entender aquel que la sentencia impugnada carece de motivación y de congruencia, así como de claridad y precisión.
Afirma al respecto el actor que no puede estimarse suficiente motivación la que se contiene en la resolución del Tribunal Superior de Cataluña mediante la remisión a otra del mismo Tribunal, que le es totalmente desconocida por no haber sido parte en el proceso en que se dictó.
Es cierto que la sentencia a que se realiza la remisión versaba sobre una pretensión de nulidad del Decreto 83/1994, dictado por la Generalidad de Cataluña para regular la consulta popular que había de efectuar el Ayuntamiento de Palamos sobre la calificación urbanística del PARAJE000 , de dicho término municipal, y que el actual proceso se refiere a la impugnación de una Orden del citado Ayuntamiento de Palamos, que establece medidas complementarias para facilitar la reseñada consulta popular. Pero uno y otro recurso se entablaron por el cauce de la Ley 62/1978, y en ambos se invocó la vulneración del derecho de participación política del art. 23 de la Constitución, según se constata en la sentencia impugnada, que no se limita en estos particulares a una mera remisión pura y simple a la anterior resolución, sino que reproduce con amplitud los fundamentos de aquella, en extremos del todo aplicables a las alegaciones vertidas en la actual demanda. Aparte de que en la sentencia impugnada se añaden otras argumentaciones que dan concreta respuesta a las diferentes cuestiones que plantean en el presente proceso. De modo que existe suficiente motivación, contemplada la alegación del recurrente desde un plano meramente formal, y hay respuesta precisa, desde esa perspectiva para conocer claramente cuales son las razones a que se atuvo el T.S.J. para desestimar las pretensiones del demandante, a quien, por consiguiente en absoluto se le causó indefensión invalidante, desde ese punto de vista formal.
Tampoco se produjo incongruencia omisiva , ni desde el panorama de las pretensiones promovidas, ni desde el de las cuestiones planteadas o de las alegaciones expuestas por el actor en la demanda, ya que la sentencia es totalmente desestimatoria, y expresamente declara en el fallo que la Orden municipal recurrida no vulnera los arts. 23 y 24 de la Constitución. Y porque, en lo referente a las alegaciones, hay en la resolución judicial recurrida una específica alusión a las diferentes argumentaciones que en la demanda expuso el actor en apoyo de sus pretensiones , tanto según se ha dicho a las relativas inmediatamente a los arts. 23 y 24 de la Constitución, como a otros extremos de legalidad sustantiva que se expusieron por el demandante. Y así en el fundamento tercero de la sentencia se da respuesta a los afectantes a la competencia municipal para dictar la Orden impugnada, en los términos de los arts. 71 de la Ley Estatal de Bases del Régimen Local, 7/1985, de 2 de Abril, y arts. 144 de la Ley Catalana, 8/1987, de 15 de Abril Municipal de Cataluña y a los que se refieren al planteamiento urbanístico, jerarquía normativa, o principio de legalidad. En el fundamento 4º p 3º, se insiste, por remisión a aquella otra sentencia, sobre la competencia municipal y respecto de los procedimientos urbanísticos de elaboración o modificación de Planes, y en el fundamento 5º p 1, se resuelve acerca del alegado vacío normativo sobre la materia. Otra cosa es que el ahora recurrente no vea aceptadas sus tesis o crea que no son aceptables las razones que le da el Tribunal Superior de Justicia. Pero eso no tiene amparo bajo la motivación ahora estudiada, en la que lo que ha de resolverse es si se produjo, o, no, indefensión invalidante desde una perspectiva formal o procesal, y esto desde luego que no cabe afirmarse que ocurriera en el caso a resolver. Por ello el motivo debe ser desestimado.
Al amparo del art. 95,1,4º, L.J.C.A., aduce el recurrente la infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate. Bajo este motivo el recurrente en lugar de, como exige la técnica del recurso de casación, combatir o tratar de refutar los fundamentos de la sentencia que dan respuesta a las alegaciones de la demanda y cuestiones planteadas a la vista de la misma y de la oposición, vuelve a reproducir casi literal e íntegramente la demanda, insistiendo en primer lugar en el tema de la alegada falta de legislación aplicable a la consulta popular impugnada, falta de desarrollo reglamentario suficiente y falta de competencia del Pleno Municipal para convocar la consulta. Todo ello como fundamento de la vulneración del art. 23 de la Constitución, que, apodícticamente entiende producida si se infringe cualquiera de las disposiciones legales que se refieren al citado derecho constitucional a la participación popular.
Ciertamente que esas alegaciones merecían una respuesta algo mas detallada que la que se les dióen la sentencia impugnada, que al respecto se limitó a decir, con carácter genérico que se trataba de meras cuestiones de legalidad ordinaria que no eran propias del cauce de la Ley 62/1978, elegido por el actor, o que >. Y ello porque aunque acierta el T.S.J. al entender que no son propias de este proceso especial las invocaciones de infracciones legales cuyo afecto invalidante haya de seguirse de la legislación ordinaria, e incluso la de preceptos constitucionales como el principio de jerarquía y legalidad administrativa de los arts. 9º y 106 de la Constitución, no incluibles en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de esa Suprema Norma, ni afectante al art. 14 y 30 de la misma, sin embargo esa argumentación era insuficiente para rechazar las alegaciones del demandante que, aunque referibles inmediatamente a legislación ordinaria -falta de normativa-, habían de incidir decisivamente en el derecho constitucional a la participación directa vecinal en los asuntos municipales, por cuanto que la normativa ordinaria invocada, en este caso venía a marcar los perfiles del derecho constitucional invocado. Pero ello no quiere decir que la motivación ahora estudiada deba prosperar como causa de revocación de la sentencia, ya que las argumentaciones que respecto a esa insuficiencia normativa expresa el actor, no son bastantes para producir el efecto pretendido.
Y ello es así porque en contra de lo que alega el recurrente existía normativa ordinaria suficiente para fundamentar la validez constitucional de la Orden Municipal impugnada. Normativa que estaba integrada por los arts. 144 a 146 de la Ley Catalana 8/1987, de 15 de Abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, y por las Leyes Estatales 2/1980, de 16 de Enero reguladora de las distintas modalidades del referéndum, y la Ley 5/1985, de 19 de Junio sobre Régimen Electoral General, que resultaban de aplicación por la remisión expresa que a las mismas hacía esa ley municipal catalana -art. 146 párrafo 1 y apartado d) -, que en uso de las competencias asumidas conforme a los arts. 149.1.18 de la Constitución y art. 9º,8 del Estatuto de Cataluña, adecuaba a las particularidades de esa Comunidad Autónoma lo dispuesto en el art. 71 de la Ley Básica Estatal 7/1985, sobre Régimen Local. Legislación lo suficientemente precisa y detallada, para que a través del complemento constituido por el Decreto de la Generalidad 83/1994, específicamente dictado para regular la concreta consulta popular origen de este pleito, y cuyo carácter reglamentario es indiscutible, pudiera justificarse la existencia de la Orden Municipal cuestionada, también de carácter reglamentario, que por vía de complementariedad venía a cerrar la regulación de la consulta. Sin que quepa decir, como afirma el recurrente que la Disposición Adicional de la L.O. del Referéndum 2/1989, excluyera su aplicabilidad a la consulta cuestionada, pues su aplicabilidad a la Orden objeto del pleito aparece impuesta no como un efecto directo de esa Ley Orgánica, sino en virtud de la remisión que a ella hace la Ley Catalana 7/1987, según se ha dicho, que era norma suficiente para producir ese efecto.
Es decir, tanto en el plano de la Ley, como en el de la reglamentación autonómica existía base para la existencia de la Orden Municipal.
Tampoco la alegación de falta de competencia del Pleno Municipal de Palamos, que bajo la motivación casacional ahora estudiada, se expone por el recurrente, puede servir para que prospere el recurso, pues en este caso sí que era suficiente o conforme a Derecho, la argumentación de la sentencia recurrida, de que el tema debía ser rechazado al tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria ajena al proceso de la Ley 62/1978. En efecto, es así porque para fundar esa alegación el recurrente argumenta que el Ayuntamiento de Palamos, al dictar la Orden recurrida había asumido indebidamente una competencia, pues, según el actor, era ilegal el art. 7º del Decreto 83/1994, de la Generalidad, que había atribuido al municipio esa competencia, al implicar esa atribución una renuncia al ejercicio de una competencia, taxativamente autonómica, lo que determinaba la infracción de lo dispuesto en el art. 144.3 de la Ley Catalana 8/1987, respecto al desarrollo reglamentario de esta Ley, y en el art. 12 de la Ley Estatal 30/1992, de 26 de Diciembre, sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo (siempre según el recurrente). Siendo así que en toda esa argumentación en absoluto se contempla la normativa ordinaria supuestamente infringida, desde la perspectiva de los derechos fundamentales invocados -arts. 23 y 24 C.E.-, sino desde la de producción de efectos invalidantes por aplicación únicamente de normas ordinarias -en este caso el art. 12, Ley 30/1992-. Y eso sin entrar sobre la validez intrínseca de la argumentación actora de esa perspectiva de la legislación ordinaria.
La anterior argumentación sirve para rechazar las alegaciones del recurrente que se esgrimen como apartado d, e, y f) del motivo casacional que ahora se resuelve, que hacen referencia, a la infracción del procedimiento legalmente establecido para la elaboración de la Orden Municipal recurrido, al entender que se ha actuado contra lo previsto en los arts. 86 sgs de la Ley 30/19192, y art. 49 de la Ley 7/1985, o del principio de jerarquía normativa, por cuanto según el actor la Orden participa de la ilegalidad del Decreto 83/94, de que trae causa, en lo afectante a los arts. 4, 6 y 7 de esta norma autonómica, que se opondría al art. 146.b) de la Ley Catalana 7/1987, art. 51 de la Ley Estatal 8/1985, en relación a la competencia de la Junta Electoral de Cataluña y duración de la campaña y designación de los vocales, o alart. 4º de la Ley O. 2/1980, respecto del momento elegido para la celebración de la consulta. Ya que todas esas argumentaciones carecen de transcendencia constitucional, vista su fundamentación.
En último lugar debe entrarse a dilucidar sobre la alegación de incorrecta aplicación del art. 24,CE, que el recurrente apoya en diversas consideraciones. En primer término sostiene que la limitación a la tutela judicial cuya limitación denuncia debe relacionarse, no con los actos de naturaleza urbanística a que se refiere la sentencia,, sino con otras restricciones que le imponen a través de la Orden recurrida, dentro del procedimiento de consulta, en el que se priva a los propietarios y promotores de construcciones de participación en actividades tales como utilización de espacios gratuitos, o simplemente de intervención en la consulta, o la impugnación de sus resultados. Pero esta argumentación es insuficiente, pues tal como se dice en la sentencia no se está ante un procedimiento administrativo sancionador, o cabe añadir dirigido a la restricción de derechos, únicos a los que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo ha extendido las garantías del art. 24.CE. Y en segundo lugar, aunque se centre la alegación en la restricción a la impugnación, no ya en fase administrativa, sino en la judicial, es de tener en cuenta que el recurrente alude al respecto a los recursos contencioso-electorales y al art. 110 de la Ley del Régimen Electoral General, para fundar su argumentación, lo que demuestra la inconsistencia de la alegación, pues la referencia del art. 7º,2 de la Orden, que expresa que >, no tenía que ser entendido refiriendo el recurso que se cita al contencioso-electoral, con la legitimación limitada del citado art. 110, LOREG, -candidatos proclamados como representantes de las candidaturas concurrentes en la circunscripción, partidos políticos, asociaciones, federaciones y coaliciones que hayan presentado candidaturas en la circunscripción-, por la sencilla razón de que en la consulta popular que se cuestiona no había candidatos, ni candidaturas, ni entes que las presentaran, dado que estaba llamada simplemente a conocer, sin carácter vinculante, la opinión de los vecinos de Palamos sobre el destino urbanístico de un paraje pintoresco del término municipal. De ahí que la impugnación judicial que se ofrecía con referencia literal al >, y no al contencioso- electoral (que resultaba inaplicable a la vista de la legitimación), debía entenderse dirigida al contencioso-administrativo ordinario, o al de la Ley 62/1978, si se consideraban afectados alguno de los derechos fundamentales de los arts. 14 a 30 de la CE. Ello explica la admisibilidad y seguimiento del recurso de que ahora se conoce.
En conclusión, no hubo tampoco vulneración del art. 24 de la Constitución.
Por lo expuesto procede la desestimación de la casación y la imposición de costas al recurrente conforme al art. 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Eduardo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, del 9 de Noviembre de 1994, recurso nº 1002/1994, seguido por el cauce de la Ley 62/1978, sobre consulta popular respecto a calificación urbanística.
Se imponen al recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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