STS, 17 de Junio de 1998

Por la representación procesal de la Asociación Nacional de Catedráticos de Bachiller, se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el RD 2193/95, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas básicas para el ascenso y la provisión de puestos de trabajo en el Cuerpo de Inspectores de Educación y la integración en el mismo de los actuales Inspectores, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se estime el presente recurso en los términos de su demanda.

El Abogado del Estado, y la Procuradora Sra. Hijosa Martínez se opusieron a la demanda con su escrito en los que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimaron oportunos, terminaron suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el presente recurso.

No estimándose necesaria la celebración de vista pública, la Sala acordó continuar la sustanciación del pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de quince días, evacuando el trámite con sus respectivos escritos en los que después de alegar lo que estimaron procedentes al caso, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 21 de abril de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La Asociación Nacional de Catedráticos de Bachillerato interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2193/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecenlas normas básicas para el acceso y la provisión de puestos de trabajo en el Cuerpo de Inspectores de Educación, y la integración en el mismo de los actuales Inspectores y contra la Orden de 22 de enero de 1996, por la que se convoca concurso-oposición para el acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación, en turno especial, por ser un desarrollo de aquél.

En su escrito de demanda, la Asociación solicita, en primer lugar, la declaración de nulidad del Real Decreto por haberse infringido las normas reguladoras del procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, contenidas en los artículos 129 y ss. de la Ley de Procedimiento Administrativo. Así, se dice que siendo este Real Decreto desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica 9/95, de 20 de noviembre, de participación, evaluación y gobierno de los Centros docentes; sin embargo resulta que la Memoria justificativa, la Memoria económica y el Informe de la Secretaría General Técnica son anteriores a la fecha de aprobación de dicha Ley Orgánica. De este modo, el Reglamento se ha elaborado antes de la promulgación y publicación de la Ley de cuyo desarrollo se trata. Por otra parte, consta en el expediente que en el procedimiento de elaboración se convocó la Mesa Sectorial correspondiente, pero no que la reunión de la Mesa se lleva a efecto. En fin, el Consejo de Estado emitió su preceptivo dictamen con fecha 27 de diciembre de 1995, sólo un día antes de que el Proyecto de Real Decreto fuera debatido por el Consejo de Ministros, pareciendo, por tanto, imposible que el dictamen estuviese adjuntado a la documentación que el Consejo de Ministros analizó. Y desde luego, no se respetó el plazo de ocho días establecido en el artículo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo de remisión al resto de los Ministros, no constando en el expediente que se alegaran razones de urgencia para abreviar o suprimir este plazo, con mayor motivo teniendo en cuenta que, dada la naturaleza de este Real Decreto, tales razones de urgencia eran inexistentes.

Ninguno de estos argumentos, que se basan en la irregularidad formal del procedimiento seguido para elaborar el Real Decreto, tiene suficiente entidad como para considerar que los trámites realizados fueran insuficientes para alcanzar el fin perseguido de desarrollar reglamentariamente la mencionada Ley Orgánica 9/95, de 20 de noviembre, o que hayan generado algún tipo de ilegal falta de audiencia motivadora de una declaración de nulidad.

En efecto, por lo que se refiere a la circunstancia de que las memorias e informes internos de la propia Administración se hubieran confeccionado con anterioridad a la fecha de aprobación de la Ley Orgánica a cuyo desarrollo reglamentario atiende el Real Decreto, es de notar que partiéndose en ellos del mismo presupuesto legal que posteriormente fue aceptado por las Cortes Generales, su finalidad de ilustrar al Gobierno sobre los elementos económicos, técnico- jurídicos y de oportunidad que concurrían en el proyecto que le había sido remitido se vio plenamente cumplida, por lo que en este sentido nada se puede objetar jurídicamente a que los estudios pertinentes se hubieran realizado antes de la aprobación parlamentaria de la Ley.

Por otra parte, en cuanto al denunciado incumplimiento de la obligación de remitir el proyecto, con ocho días de antelación, a los demás Ministros (artículo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo) tampoco puede considerarse como defecto invalidante, porque el proyecto lo es ya antes de ser sometido a consulta del Consejo de Estado, como se deduce con claridad de la dicción del artículo 130-3 de la propia Ley de Procedimiento, por lo que nada obsta a que esta remisión se hubiera podido hacer con anterioridad a dicha consulta y, en segundo lugar, porque no habiendo objetado los Ministros concernidos a la efectividad de la remisión y habiendo participado en la deliberación del Consejo de Ministros, es necesario entender que se consideraron suficientemente informados y que por eso resultaría inútil una retroacción del procedimiento basada en el incumplimiento de la estricta literalidad del citado artículo 131-1 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Algo análogo procede indicar respecto al hecho de que el dictamen del Consejo de Estado se emitiese el día anterior a la deliberación del Consejo de Ministros: si éste se dio por suficientemente enterado de su contenido --por otra parte favorable-- nada se puede objetar jurídicamente desdete este punto de vista a la aprobación del Real Decreto.

Por último, en cuanto a la reunión de la Mesa Sectorial correspondiente, constando en el expediente que fue convocada y no habiéndose objetado por los sindicatos componentes de la misma la realidad de su intervención, habremos de dar por buena y suficiente la nota de 12 de diciembre de 1995, a la que se refiere el Consejo de Estado en su informe, en la que se afirma que el proyecto había debatido en la mesa sectorial para el personal docente en Centros Públicos.

A continuación se centra la parte recurrente en los aspectos sustantivos o de fondo de su impugnación. Comienza, en este sentido, recordando como estaba configurada la Inspección docente enla Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, posteriormente modificada en este punto por la Ley 23/88. Así, la Ley 30/84 estableció en la Disposición Adicional 15ª, nº 7, un sistema según el cual los puestos de trabajo correspondientes a la Inspección educativa serían cubiertos mediante adscripciones temporales de funcionarios docentes del Grupo A o B que cumplieran determinados requisitos, por período no consecutivos que en ningún caso podrían ser inferiores a tres años ni superiores a seis. Posteriormente, y tras la reforma operada por la Ley 23/88, se estableció el derecho a los funcionarios docentes al desempeño de la función inspectora por tiempo indefinido (pudiendo, no obstante, estos funcionarios reincorporarse a puestos docentes a través de los concursos ordinarios de provisión). Por otra parte, la misma Disposición Adicional 15ª de la Ley 30/84 suprimió los antiguos Cuerpos de Inspectores, y a sus funcionarios los integró en el llamado CISAE (Cuerpo de Inspectores al servicio de la Administración educativa), con carácter de "a extinguir". Era, por tanto, manifiesta la voluntad del Legislador de suprimir los Cuerpos de Inspección y transformar la función inspectora en una función desempeñada por los propios funcionarios docentes, primero temporalmente y luego con carácter indefinido (que no definitivo).

Sin embargo --continúa diciendo la parte actora--, esta regulación ha sido sustancialmente modificada por la Ley Orgánica 9/95, que en su Título IV --"De la Inspección educativa"-- crea el Cuerpo de Inspectores de Educación, reinstaurando de este modo la realización de la función educativa mediante un auténtico cuerpo de funcionarios. La disposición adicional 1ª de la Ley regula el acceso a este nuevo Cuerpo para los funcionarios docentes que venían realizando, con arreglo a la antigua regulación, la labor inspectora, mediante un sistema de ingreso privilegiado, según el cual quienes pertenezcan al Grupo "A" acceden al nuevo Cuerpo automáticamente (apartado tercero de la Disposición Adicional Primera); mientras que para quienes pertenecen al Grupo "B" se articular una doble posibilidad: o bien una integración automática una vez que hayan accedido al Cuerpo de profesores de enseñanza secundaria por el sistema de promoción interna establecido en la Disposición adicional 16ª de la Ley de Ordenación General del sistema educativo o bien a través de concurso oposición mediante un turno especial "ad personam", posibilidades que infringen los principios de igualdad, mérito y capacidad consagrados en los artículos 23,2 y 103.3 de la Constitución.

Precisamente, el Real Decreto impugnado dedica los artículos 17 a 23 a regular la integración de los funcionarios docentes en el nuevo Cuerpo de Inspección, estableciendo en el artículo 20.2 la realización de dos convocatorias de aquel "turno especial", infringiendo de este modo también la Ley Orgánica 9/95, que sólo prevé la convocatoria de un turno especial.

Así pues, el artículo 17 del Real Decreto impugnado infringe los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, porque integra automáticamente en el nuevo Cuerpo a los funcionarios del grupo "A" que desempeñaban la función inspectora, concediéndoseles como antigüedad en ese nuevo Cuerpo la correspondiente a los años en que desempeñaron tal función; y como quiera que durante aquel tiempo permanecían en situación administrativa de servicio activo en sus Cuerpos de origen, retroactivamente se les declara en excedencia voluntaria en ellos.

Y a su vez, también deben considerarse inconstitucionales, por infringir asimismo los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, los artículos 18 y siguientes, relativos a la integración de los funcionarios del Grupo "B". Por lo que respecta a los que se integran mediante el acceso a otro Cuerpo del Grupo "A", se produce un claro fraude de Ley, desde el momento que se utiliza un mecanismo de promoción de los funcionarios docentes para un fin completamente distinto. Y en cuanto al llamado "turno especial", por encima de tal denominación se trata de un auténtico concurso restringido ad personam en el que sólo pueden participar ellos y para consolidar la plaza que de hecho desempeñan.

De este modo se perjudican los legítimos intereses de todos los docentes que en su día no accedieron a la función inspectora por la temporalidad que la caracterizaba, pero desean aspirar al nuevo Cuero de Inspección a la vista del novedoso régimen jurídico de éste. La generalidad de los docentes van a ver conculcados sus derechos al disminuir sus posibilidades de promoción, por contraposición con la vía privilegiada de acceso que se proporciona a los que actualmente desempeñan la función inspectora.

Finaliza su argumentación la Asociación recurrente exponiendo que en caso de que la Sala considere que la redacción de la Disposición Adicional primera de la Ley Orgánica 9/95 impida fallar a su favor, deberá suscitar la cuestión de inconstitucionalidad de esta norma legal.

A gran parte de estas cuestiones hemos contestado --en sentido desestimatorio-- en nuestra sentencia de 5 de mayo de 1998.

Decíamos en ella que "el artículo 17 viene a reproducir en su apartado 1 lo establecido en la Disposición Adicional Primera 3, primer inciso, de la Ley Orgánica 9/1995. Cierto es que dicha Ley Orgánicanada prevé, en cambio, sobre la determinación de la antigüedad en el Cuerpo de Inspectores de Educación de los funcionarios integrados en el mismo, ni respecto a la conservación del puesto de función inspectora que vinieran desempeñando, extremos a los que se refiere el apartado 2 de dicho precepto reglamentario, pero el reconocimiento de antigüedad en el referido Cuerpo a partir de la fecha de acceso como docentes a la función inspectora, no es sino lógica consecuencia de la propia integración, ya que ésta ha sido decidida por el legislador precisamente por haber accedido previamente los funcionarios integrados a la función inspectora. Y en cuanto a la conservación del puesto de inspección que venían desempeñando, ello se debe al hecho de haberlo obtenido a través del oportuno concurso previsto en la Disposición Adicional decimoquinta.7, de la Ley 30/1984.

Algo análogo sucede con el artículo 18 del Real Decreto recurrido, puesto que reproduce lo establecido en la Disposición Adicional Primera.4.a) de la misma Ley Orgánica, salvo en lo relativo al reconocimiento de antigüedad en el Cuerpo Inspectores de Educación y a la conversación del puesto de función inspectora que los funcionarios integrados (esta vez procedentes de Cuerpos Docentes del grupo B venían desempeñando, cuestiones a las que la Ley Orgánica no se refiere y sobre las cuales debe reiterarse lo antes expuesto. Por lo demás, la exigencia reglamentaria de haberse efectuado la primera renovación de tres años, a que se refiere el apartado 7 de la disposición Adicional decimoquinta de la Ley 30/1984, es coherente con la integración de los funcionarios procedentes de Cuerpos Docentes del Grupo B una vez que accedan a alguno de los Cuerpos del Grupo A, ya que para la integración de éstos la Ley Orgánica 9/1995 exige aquella primera renovación de tres años.

Por último, lo establecido en el artículo 19 del Real Decreto encuentra cobertura en la Disposición Adicional primera.4.b) de la citada Ley Orgánica. En cuanto a la previsión reglamentaria acerca de la antigüedad en el Cuerpo de Inspectores de Educación, sobre la que también aquí guarda silencio la Ley Orgánica, basta con dar por reproducido lo expuesto con anterioridad".

Respecto a la alegada infracción de los artículo 23-2 y 103-3 del texto constitucional, afirmábamos en la citada sentencia que las infracciones constitucionales denunciadas se refieren en realidad a la normativa legal de la que es aplicación y desarrollo el Reglamento impugnado en esta sede, de modo que, caso de estimarse por la Sala tales vulneraciones, habría de plantearse cuestión de inconstitucionalidad, como se interesa por la entidad recurrente.

Sobre este particular decíamos que "según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, los principios de igualdad y de mérito y capacidad en el acceso a las funciones y cargos públicos, no son exigibles con la misma intensidad cuando se trata, dentro ya de la misma, del desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa; doctrina aplicable en este caso, ya que no se está en presencia del acceso a la función pública, sino de la integración en el nuevo Cuerpo de Inspectores de Educación de funcionarios docentes pertenecientes a Cuerpos del mismo grupo de clasificación o del grupo inferior, pero en este supuesto por vía de promoción interna. En el presente caso, además, aparte de que dichos principios ya fueron respetados en el momento de acceso a la función pública, se da la circunstancia de que los funcionarios integrados en el nuevo Cuerpo habían accedido a la función de inspección de educación a través del concurso previsto en la Disposición Adicional decimoquinta.7, de la Ley 30/1984, "de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad" y previa la superación del curso de especialización a que dicha disposición se refiere. Item más, en el caso de los funcionarios pertenecientes a Cuerpos docentes del grupo B, la integración requiere conforme a lo establecido en la Disposición Adicional primera.4, de la Ley Orgánica 9/1995, además de haber accedido a la función inspectora en la forma expuesta, el previo acceso a alguno de los Cuerpos del Grupo A mediante el procedimiento selectivo establecido en la Disposición Adicional decimosexta.2, de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, o la superación del concurso-oposición especial previsto en el apartado b) de la citada Disposición Adicional primera.4, de la Ley Orgánica 9/1995".

Concluíamos nuestro razonamiento indicando que a mayor abundamiento "la doctrina del Tribunal Constitución admite que, en determinados supuestos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la Ley pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria, al aparecer esa diferenciación como un medio excepcional y adecuado para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de Ley con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima, como es la propia eficacia de la Administración Pública, por lo que en este caso la desaparición del antiguo sistema de inspección, la creación del Cuerpo de Inspectores de Educación y la necesidad desde el primer momento de poner en funcionamiento al mismo, justificarían plenamente, si no lo estuviera ya, la constitucionalidad de las medidas adoptadas, que no podían tacharse de falta de objetividad y razonabilidad".QUINTO.- Esto nos lleva a tratar algunas especificaciones utilizadas en la argumentación contenida en la demanda de este proceso y que no resultan contestadas en los razonamientos que hemos reproducido de la sentencia de 5 de mayo de 1998.

Así, se nos dice que el Real Decreto, al fijar dos convocatorias del turno especial, infringe la Ley Orgánica 9/95, que prevé solamente una.

Examinado el apartado 4-b) de la Disposición Adicional primera de la Ley, observamos que su redacción puede dar lugar, efectivamente, a dudas interpretativas sobre si la especial forma de acceso en él prevista para el Cuerpo de Inspectores de Educación debe de consumarse mediante una sola convocatoria o si este límite no se ha fijado por el legislador. Atendiendo, sin embargo, a que en el precepto legal se habla de "un concurso-oposición", "un turno especial" y de "el citado concurso-oposición", de ello puede deducirse que, en sentido literal, el legislador quiso referirse a un solo acto de convocatoria y realización de las pertinentes pruebas, criterio gramatical que viene avalado por la finalidad, de la norma, que no es otra que arbitrar una forma excepcional de acceso al nuevo Cuerpo de Inspectores de Educación para los funcionarios que, estando ya adscritos a la función inspectora, sin embargo pertenecieren a Cuerpos Docentes del Grupo B, excepcionalidad que postula en favor de una interpretación restrictiva de esta posibilidad, pues en otro caso podría incluso llegar a admitirse que por vía reglamentaria esta forma de acceso quedara siempre abierta, en detrimento del sistema ordinario regulado en el artículo 38 de la propia Ley.

En la demanda se suplica también se declare nula la Orden de 22 de enero de 1996, por la que se convocó concurso-oposición para acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación, en turno especial, para la que se había pedido ampliación del recurso contencioso-administrativo mediante escritos dirigidos a la Sala el 6 y el 22 de febrero de 1996.

Dos razones se oponen a esta pretensión.

La primera, de índole procesal, porque en la providencia de admisión del recurso, de 29 de febrero del mismo año --no impugnada por la entidad recurrente-- no se hizo alusión alguna a la ampliación solicitada ni se tomaron las medidas procesales oportunas, exigidas por el artículo 46 de la Ley de la Jurisdicción, por lo que, en principio, ha de concluirse que dicha Orden no ha sido objeto del proceso.

De todas formas no estará de más indicar que aceptada en esta sentencia la constitucionalidad y legalidad general del turno especial, lo único que podría afectar a la Orden sería la nulidad que vamos a pronunciar del artículo 20-2 del Reglamento, pero solamente en cuanto prevé dos convocatorias, por lo que no afirmado por nadie que la contenido en la Orden sea la segunda, tampoco en esta perspectiva su contenido podría ser tachado de ilegal.

No ha lugar a especial declaración sobre costas.

Por todo lo expuesto en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,