STS, 21 de Mayo de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Mayo 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3.849/93 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre de Ingeniería de Construcciones y Servicios Inmobiliarios S.A. (INCOSA), contra la sentencia dictada el 3 de mayo de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso nº 136/91, sobre adjudicación del contrato para la construcción de instalaciones deportivas en Prado Salobre. Ha comparecido como parte recurrida el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimamos el presente recurso contencioso- administrativo interpuesto en representación de la mercantil INGENIERÍA DE CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS INMOBILIARIOS S.A. (INCOSA) contra Resolución de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Comunidad Autónoma de La Rioja de fecha 15 de abril de 1.991 resolviendo recurso de reposición interpuesto contra la adjudicación del contrato de Construcciones de Instalaciones Deportivas en Prado Salobre, Expediente nº 08-1-2. 1-073/90 publicado en el Boletín Oficial de La Rioja nº 28 de 5 de marzo de 1.991."
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Ingeniería de Construcciones y Servicios Inmobiliarios S.A. (INCOSA), presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 8 de junio de 1.993 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre de Ingeniería de Construcciones y Servicios Inmobiliarios S.A. (INCOSA), se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia declarando admisible el recurso y estimando los motivos que en él se contienen, casando la sentencia recurrida y estimando el recurso interpuesto, o, subsidiariamente ordenando reponer las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia a fin de que se cumpla lo dispuesto en el art. 129 de la L.J.C.A. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 7 denoviembre de 1.995 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja, para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.
El Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Comunidad Autónoma de La Rioja, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso y confirmando la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas de esta instancia a la recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de mayo de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Ingeniería de Construcciones y Servicios Inmobiliarios S.A. (INCOSA) interpuso recurso de reposición contra la resolución de 6 de febrero de 1.991 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de La Rioja por la que se adjudicaron definitivamente las obras de "Construcción de Instalaciones Deportivas en Prado Salobre" a la Agrupación Temporal de Empresas constituida por Construcciones Tarco S.A., Tomás Hurtado Pinillos y Obras y Excavaciones Tafalla S.L.. Desestimado el recurso de reposición por resolución de 15 de abril de 1.991, INCOSA promovió contra dicha resolución recurso contencioso-administrativo, que fue igualmente desestimado por sentencia dictada el 3 de mayo de
1.993 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja. Frente a la referida sentencia INCOSA ha deducido el presente recurso de casación.
El recurso de reposición interpuesto por INCOSA contra la resolución de 6 de febrero de
1.991, por la que se adjudicó el contrato de obras objeto del presente proceso, se limitó a solicitar la anulación de la adjudicación efectuada y la adopción de nuevo acuerdo adjudicándole el contrato por vulneración de lo dispuesto en el artículo 116 del Reglamento General de Contratación del Estado, de 25 de noviembre de 1.975, al no haberse adjudicado el contrato a la proposición más ventajosa, razonando por qué su oferta ha de considerarse más ventajosa que la de la Agrupación Temporal que resultó adjudicataria. En el escrito de demanda se solicitó la anulación de la adjudicación impugnada por constitución extemporánea de la Agrupación Temporal de Empresas, por fraude de ley en dicha constitución y por incumplimiento por la adjudicataria de las condiciones del concurso, ya que la documentación presentada en su momento para tomar parte en él era incompleta, además de por no haberse efectuado la adjudicación a la proposición más ventajosa. La sentencia impugnada estima que el planteamiento de cuestiones que no se suscitaron en el recurso de reposición, tratándose de hechos nuevos, no propuestos en vía administrativa, sobre los que la Administración no conoció ni pudo resolver, supone el planteamiento de cuestiones nuevas en el recurso contencioso- administrativo, no de nuevos motivos o argumentos jurídicos, a las que alcanza la causa de inadmisibilidad contemplada en el artículo 82.c), en relación con los artículos
37.1 y 1.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.
El primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 95.1 número 3º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y de las que rigen los actos y garantías procesales, considera infringidos los artículos 82.e) y 69.1 del citado texto legal, estimando que no pueden confundirse cuestiones y motivos nuevos, pues mientras aquéllas obedecen a cuestiones que sirven de base a pretensiones, distintas de las formuladas administrativamente, éstos son simples argumentos, los mismos o diferentes, que tienden a fundar la misma pretensión deducida en vía administrativa (con mención de la sentencia de esta Sala de 27 de marzo de 1.992).
No podemos aceptar este motivo de casación. El artículo 82.e) declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo cuando no se hubiere interpuesto, si fuere preceptivo, el recurso de reposición. Este precepto no ha sido la causa de inadmisibilidad invocada por la Sala de instancia. En el presente supuesto se presentó y se resolvió el preceptivo recurso de reposición. Lo que determinó la inadmisión que en este motivo se combate es la desviación procesal consistente en haber planteado ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo cuestiones o pretensiones nuevas, distintas de las suscitadas ante la Administración, sobre las que ésta no pudo pronunciarse, no la circunstancia de no haberse promovido recurso de reposición, que fue efectivamente deducido por INCOSA y resuelto por la Administración.
Cobra entonces importancia la distinción entre el planteamiento de nuevas pretensiones y la exposición por el demandante de cuantos motivos o alegaciones procedan en justificación de la pretensión ejercitada, aunque no se hubieran expuesto en el recurso de reposición o con anterioridad a éste, supuestoeste último que autoriza el artículo 69.1 de la Ley de la Jurisdicción, que también se cita como infringido.
Pues bien, la jurisprudencia ha declarado repetidas veces que lo que esta vedado normativamente es la posibilidad de introducir en vía jurisdiccional nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular, completándolas, las previamente esgrimidas, ya que lo único admitido es aducir nuevos motivos o meras alegaciones, en su sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones, siempre las mismas, deducidas en el recurso de reposición (cfr. sentencias de 23 de septiembre de 1.994, 21 de enero y 24 de marzo de 1.995, acertadamente citadas por la Comunidad Autónoma de La Rioja).
En el presente caso INCOSA introdujo hechos nuevos en su escrito de demanda, que no había mencionado en el recurso de reposición para fundamentar su solicitud, hechos nuevos que concernían a la constitución de la Agrupación Temporal de Empresas adjudicataria y a la documentación presentada para tomar parte en el concurso. A estos hechos no sólo no se aludía en el recurso de reposición, sino que tampoco hubo referencia alguna a los mismos en el acta levantada por la Mesa de Contratación en que se informó a los asistentes del acuerdo de admitir al concurso a la Agrupación Temporal de Empresas, por considerar suficiente la documentación aportada (folio 89 del expediente administrativo). Se trata de hechos nuevos que nada tienen que ver con la pretensión de anulación de la adjudicación basada en el hecho de que la Administración no la efectuó a la proposición más ventajosa conforme al artículo 116 del Reglamento General de Contratación del Estado. Tales hechos nuevos determinan una pretensión de anulación distinta, constituida por hechos y fundamentos de derecho que no se hicieron valer ante la Administración, con desviación del objeto del proceso, por lo que no podía admitirse su formulación en vía contencioso-administrativa. La sentencia de instancia, en este punto, se encuentra ajustada al ordenamiento. No siendo procedente acordar en el fallo inadmisiones parciales del recurso contencioso-administrativo, por la que tales inadmisiones parciales han de incorporarse a un fallo desestimatorio, también se ajusta a derecho el contenido en la sentencia de 3 de mayo de 1.993.
No se ha producido infracción de los artículos 82.e) y 69.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 y el motivo de casación debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación, acogido asimismo al artículo 95.1 número 3º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas que rigen las garantías procesales, entiende que en el proceso se ha incurrido en infracción del artículo 129.2 de la citada Ley Jurisdiccional, ya que, al no alegarse por la Administración demandada el defecto en que incurrió la demanda de plantear cuestiones nuevas, no hechas valer en la vía administrativa, la Sala de instancia debió hacer uso de oficio del procedimiento para la subsanación del defecto de falta de recurso de reposición establecido en el artículo 129.3, dando plazo de diez días a la parte recurrente para subsanar la falta de recurso de reposición.
El motivo no puede prosperar, ya se funde en el apartado 2 del artículo 129 (existencia de defectos subsanables) o en el apartado 3 (defecto consistente en no haber interpuesto recurso de reposición). Se confunden en la formulación del motivo dos conceptos perfectamente diferenciados. Según el primero de ellos, el Tribunal debe dar trámite a la parte para subsanar los defectos que sean subsanables y, entre ellos, la falta de recurso de reposición. Ahora bien, presentado en forma el recurso de reposición y resuelto por la Administración, por lo que no ha lugar a subsanar su omisión, la parte recurrente no puede en la demanda del recurso contencioso-administrativo plantear pretensiones nuevas que no haya ejercitado en el recurso de reposición o en vía administrativa. El planteamiento de pretensiones nuevas es un defecto insubsanable, ya que afecta a lo que es el objeto del recurso contencioso-administrativo, dentro del cual deben producirse las pretensiones de la parte y la decisión del órgano jurisdiccional. El artículo 129, apartados 2 y 3, no es por tanto aplicable a .los supuestos de desviación procesal por introducción en el proceso de nuevas pretensiones no ejercitadas en vía administrativa.
El motivo de casación debe ser desestimado.
Los motivos tercero y cuarto, formulados al amparo del artículo 95.1 número 4º de la Ley de la Jurisdicción, el tercero por infracción de los artículos 10 de la Ley de Contratos del Estado y 26 y 27 de su Reglamento, y el cuarto por infracción de los artículos 6.4 del Código Civil y 98 y 101 de la Ley de Contratos del Estado, reproducen el planteamiento de las cuestiones consistentes en la constitución extemporánea de la Agrupación Temporal de Empresas adjudicataria y fraude de ley en dicha constitución.
Tratándose del ejercicio de nuevas pretensiones en el recurso contencioso-administrativo, que la Sala de instancia inadmitió por no haber sido planteadas en vía administrativa, inadmisión que hemos estimado conforme a derecho, no procede entrar en el examen de estos dos motivos de casación, que incurrentambién en causa de inadmisión, al consistir en cuestiones nuevas, causa de inadmisión que en el actual momento procesal se convierten en razones para la desestimación del recurso de casación.
El motivo quinto de casación, basado en el artículo 95.1 número 4º de la Ley de la Jurisdicción, considera que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, cuyo último párrafo establece que, en el sistema de concurso, la Administración tendrá alternativamente la facultad de adjudicar el contrato a la proposición más ventajosa, sin atender necesariamente el valor económico de la misma, o declarar desierto el concurso. En el motivo se critican los razonamientos que expone la sentencia impugnada para decidir que el concurso fue adjudicado por la Administración a la proposición más ventajosa. En particular se destaca que la oferta de medios materiales y humanos se refería sólamente a una de las empresas que forma la Agrupación adjudicataria, que es erróneo que la adjudicataria tenga mayor experiencia en obras que guardan especial analogía con la que es objeto del contrato, y que la Administración se contradice al aludir al plazo de ejecución de las obras señalado en las respectivas ofertas.
En primer lugar debemos rechazar este motivo de casación porque en él, invocando la infracción del artículo 36 último párrafo de la Ley de Contratos del Estado, lo que en realidad se está haciendo es impugnar la apreciación de la prueba hecha por la sentencia de instancia, atribuyéndole incurrir en un error de hecho, motivo de impugnación vedado a la casación.
Pero, además de ello, ocurre que la sentencia de 3 de mayo de 1.993 aprecia acertadamente la prueba pericial practicada en autos y llega a la conclusión de que la adjudicación efectuada por la Administración está razonada y resulta razonable por los siguientes fundamentos: porque tanto el dictamen pericial como el informe tenido en cuenta por la Administración para realizar la adjudicación han sido emitidos por técnicos de igual titulación; porque mientras el informe obrante en el proceso ha sido realizado con arreglo a parámetros estrictamente cuantitativos, el tenido en cuenta por la Administración, sin obviarlos, atiende también a parámetros cualitativos para decidir sobre la experiencia empresarial y la capacidad ejecutiva e idoneidad del equipo de trabajo más aptos al fin perseguido. Debemos ratificar el criterio de la sentencia impugnada. En el informe técnico previo a la adjudicación se destaca que la Agrupación Temporal de Empresas adjudicataria acredita la realización de obras que guardan una mayor analogía con el objeto de la contratación, y que, del mismo modo, la relación de trabajos realizados en el último trienio permite inferir una mayor experiencia en obras de infraestructura, elementos que parecen primar en la obra contratada sobre los meramente edificatorios. Estas razones han sido tomadas en cuenta por la Administración para verificar la adjudicación, como lo demuestra lo expuesto al resolver el recurso de reposición interpuesto por INCOSA (cfr. fundamentos de derecho quinto y sexto). Por tanto la experiencia empresarial y la capacidad ejecutiva e idoneidad del equipo de trabajo, criterios a tomar en cuenta para la adjudicación del concurso, han sido valorados en relación con las características propias de la obra a construir. La diferencia entre las dos ofertas económicas es mínima. En su virtud, aunque la oferta en cuanto a plazo de ejecución formulada por INCOSA fuese más favorable, no constituye por sí sola motivo determinante para resolver que la adjudicación no se hizo a la proposición más ventajosa para los intereses generales. El dictamen pericial prestado en el proceso no rebate especialmente la mayor experiencia de la Agrupación adjudicataria en relación con las características de la obra a construir, sino que alude a una mayor experiencia empresarial de INCOSA en obras públicas de elevado presupuesto, afirmando que los equipos de trabajo pueden estimarse similares. En suma, las razones expuestas por la Administración para acordar la adjudicación que se combate y las que en favor de su criterio aporta la sentencia de instancia, son suficientes para justificar que se ha cumplido el artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, cuando ordena adjudicar el contrato a la proposición que se estime más ventajosa, habiéndose en el supuesto de autos valorado razonablemente los diversos méritos alegados en las ofertas de los concursantes, sin que el hecho de constituir la adjudicataria una Agrupación Temporal de Empresas, cuya legítima participación en el concurso se ampara en los artículos 10 de la Ley de Contratos del Estado y 27 del Reglamento General de Contratación, impida tomar en cuenta las circunstancias que concurren en cada una de las empresas (agrupadas precisamente al objeto de participar en el concurso).
El motivo de casación debe ser desestimado.
Como consecuencia de lo anteriormente expresado procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por larepresentación procesal de Ingeniería de Construcciones y Servicios Inmobiliarios S.A. (INCOSA) contra la sentencia dictada el 3 de mayo de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja en el recurso nº 136/91; e imponemos a Ingeniería de Construcciones y Servicios Inmobiliarios S.A. el pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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