STS, 7 de Mayo de 1999

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: I.- Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Estación I.T.V. VEGA BAJA S.A., contra la Resolución de 10/Octubre/90, de la Conselleria de Industria, Comercio y Turismo de la Generalitat Valenciana, que desestima el recurso de reposición entablado contra la Resolución de 13/junio/90, que otorga la concesión administrativa para la prestación del servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Estación de Redován (Alicante). II.- No procede hacer imposición de costas."

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Estación ITV Vega Baja S.A. presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 4 de enero de 1.993 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el Procurador Don Rafael Gamarra Megías, en nombre de la entidad Estación ITV Vega Baja S.A., se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que se case la sentencia recurrida, y estime las pretensiones formuladas por Estación ITV Vega Baja S.A. en el suplico de la demanda formulada en el recurso 2.603/90 seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Valencia. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida la Generalidad Valenciana, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 11 deoctubre de 1.994 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición a la Generalidad Valenciana, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.

La Generalidad Valenciana, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que declare que no a lugar a la casación de la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 4 de mayo de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Por resolución de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Generalidad Valenciana de 18 de junio de 1.990 se otorgó a la entidad Estación ITV Vega Baja S.A. la concesión administrativa para la prestación del servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la estación de ITV de Redován (Alicante), con las cláusulas y condiciones que al respecto se hacían constar. Contra dicha resolución Estación ITV Vega Baja S.A. interpuso recurso de reposición, solicitando su anulación, así como la nulidad de los Decretos del Consell de la Generalidad Valenciana 30/1.985, de 25 de febrero, y 198/87, de 7 de diciembre. El recurso de reposición fue desestimado por resolución de 11 de octubre de 1.990. Contra los expresados actos Estación ITV Vega Baja S.A. promovió recurso contencioso-administrativo, solicitando en la demanda la anulación de las resoluciones de 18 de junio y 11 de octubre de 1.990, así como de las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera del Decreto 30/1.985 y los artículos primero in fine y aquellos que se opongan a lo alegado en esta demanda del Decreto 198/87, así como que se reconozca el derecho de Estación ITV Vega Baja S.A. a continuar la prestación de la actividad de Inspección Técnica de Vehículos de conformidad con el régimen que le fue autorizado en su día. La sentencia dictada el 17 de noviembre de 1.992 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana desestimó el recurso interpuesto contra las resoluciones de 18 de junio y 11 de octubre de 1.990, y contra dicha sentencia Estación ITV Vega Baja S.A. ha deducido el presente recurso de casación.

El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, entiende que la sentencia impugnada ha infringido lo dispuesto en los artículos 33.3, 38 y 128.2 de la Constitución. La esencia de su argumentación consiste en poner de manifiesto que las Entidades Colaboradoras que estaban autorizadas por la Administración para el ejercicio de la función de la Inspección Técnica de Vehículos sólo necesitaban para el desempeño de esta actividad de una autorización administrativa y de la inscripción en el Registro Especial de Entidades Colaboradoras. Este era el régimen vigente establecido por el Real Decreto 735/1.979, de 20 de febrero, complementado por la Orden de 9 de junio de 1.980, y mantenido por las sucesivas disposiciones reglamentarias promulgadas sobre la materia (Reales Decretos 3.073/1.980, de 21 de noviembre, 3.272/1.981, de 30 de octubre, y 3.273/1.981, de 30 de octubre), al amparo de las cuales Estación ITV Vega Baja S.A. obtuvo autorización administrativa para desarrollar la actividad de Inspección Técnica de Vehículos, según los términos de la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 14 de septiembre de 1.983. A juicio de la parte recurrente esta actividad de Inspección Técnica de Vehículos, ejercida por las Entidades Colaboradoras, constituía una actividad privada, sujeta al principio de libertad de empresa, que necesitaba solamente de una autorización administrativa para ser desempeñada. El artículo 2 del Real Decreto

1.987/1.985, de 24 de septiembre, al establecer que la ejecución material de las inspecciones podrá ser realizada por empresas privadas en régimen de concesión administrativa, y el Decreto de la Generalidad Valenciana 30/1.985, al regular estas concesiones, regulación que ha dado lugar al otorgamiento, por resolución de 18 de junio de 1.990, de la que se ha impugnado en el presente proceso, han publificado, a juicio de la recurrente, una actividad privada, verificándolo mediante normas de simple rango reglamentario, lo que determina que la sentencia de instancia, al aceptar tal manera de proceder de la Administración, haya incurrido en las vulneraciones que se alegan de los artículos 33.3, 38 y 128.2 de la Constitución.

El motivo de casación no puede prosperar. La Inspección Técnica de Vehículos se ha configurado, desde su primera consideración en el ordenamiento, como el ejercicio de una potestad pública por parte de la autoridad administrativa. El artículo 253 del Código de la Circulación, al regular la obligación de los ciudadanos de presentar a la inspección técnica periódica determinados vehículos, atribuyó el ejercicio de esta función a las Delegaciones Provinciales del Ministerio de Industria. Por su concepto, mediante la Inspección Técnica de Vehículos se impone a los ciudadanos la obligación de someter sus vehículos a unainspección técnica, que tiene por objeto comprobar que están en buenas condiciones de uso, y, en última instancia, garantizar la seguridad vial (cfr. artículo 65.4 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, de 2 de marzo de 1.990). Constituye pues una obligación administrativa impuesta para fines de interés público. Los organismos que prestan esta función expiden una tarjeta -Tarjeta ITV- que acredita que el resultado de la inspección es favorable. Si dicho resultado acusase defectos graves, se concede un plazo para subsanarlos, con retención de la Tarjeta ITV, pudiendo llegar a informarse a la Jefatura Provincial de Tráfico, que propondrá la baja definitiva del vehículo. El incumplimiento por los ciudadanos de sus obligaciones en relación con la Inspección Técnica de Vehículos lleva consigo la imposición de las correspondientes sanciones administrativas (cfr. artículos 6 y 8 del Real Decreto 3.273/1.981, vigente cuando se otorgó autorización a la empresa recurrente, que corresponden a los artículos 5 y 11 del Real Decreto 2.344/1.985, de 20 de noviembre).

La Inspección Técnica de Vehículos se configura pues como ejercicio de una potestad pública, impuesta para fines de interés público por el poder coactivo de la Administración, que forma parte de sus funciones de policía, como acertadamente pone de manifiesto el señor Letrado de la Generalidad Valenciana. En ningún caso se trata de una actividad que las empresas privadas tengan derecho a realizar, por estar sometida al principio de libertad de empresa, sin otro requisito que una simple autorización (en sentido propio) de la Administración. La utilización del término autorización no ha podido alterar la verdadera configuración de la Inspección Técnica de Vehículos en el ordenamiento, que, si se desempeña en ciertos aspectos por empresas privadas, es en concepto de Entidades Colaboradoras de la Administración, que ejercen funciones delegadas por la misma, sujetas a su estricto control. Por tanto, cuando el Real Decreto

1.987/1.985 y el Decreto de la Generalidad Valenciana sujetan al régimen de concesión el ejercicio de estas actividades por parte de las empresas privadas no hacen sino ajustar su régimen jurídico a su verdadera naturaleza, sin verificar una publificación de una actividad que antes tenía el carácter de privada, limitándose a exigir de las Entidades Colaboradoras la legítima adaptación al nuevo régimen jurídico.

No existe en consecuencia infracción del artículo 38 de la Constitución, al no configurarse la Inspección Técnica de Vehículos como una actividad sujeta al principio de libertad de empresa. Tampoco se vulnera el artículo 33.3, lo que por otra parte sólo daría lugar a exigir una indemnización, ya que, como hemos dicho, sólo se adaptan los derechos de las empresas colaboradoras a un nuevo régimen jurídico, que únicamente significa una precisión de los términos en que las empresas privadas pueden desempeñar las funciones que en ellas había delegado la Administración. Concretamente en el caso de Estación ITV Vega Baja S.A. el otorgamiento de la concesión contra que recurre tiene por objeto respetar los derechos adquiridos que derivaban de su anterior nombramiento como Entidad Colaboradora en la materia. El artículo 128.2 de la Ley Fundamental tiene su ámbito de aplicación cuando se reservan al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, que pertenecían en todo o en parte al sector privado, pero el precepto no tiene vigencia cuando la Administración se limita a regular el ejercicio de sus potestades públicas. Por las mismas razones no cabe hablar de una retroactividad de las normas contraria al artículo 9.3 de la Constitución, ya que no existe retroactividad alguna, sino aplicación de una normativa para el futuro, respetando los derechos adquiridos por Estación ITV Vega Baja S.A.

El motivo de casación debe ser desestimado.

El segundo motivo de casación, también acogido al artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, atribuye a la sentencia de instancia infracción del artículo 149.3 de la Constitución, del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y de los Decretos de transferencia. Considera que la Comunidad Autónoma Valenciana carece de competencia para regular la materia, como ha efectuado a través de los Decretos 30/1.985 y 198/1.987, habida cuenta de que de los Decretos de transferencia no se desprendía más que la competencia ejecutiva en relación con las estaciones de ITV.

Toda la argumentación que la parte recurrente hace valer al respecto debe ser desestimada, pues resulta evidente la competencia del Consell de la Generalidad Valenciana para dictar los dos Decretos que pretenden impugnarse por vía indirecta.

El artículo 149.1.21ª de la Constitución atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, y el apartado 3 de este precepto añade que la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado.

El Real Decreto 1.047/1.984, de 11 de abril, de ampliación de funciones y medios adscritos a los servicios traspasados a la Comunidad Valenciana en materia de industria, establece (apartado B.I.5 del Anexo I) que la Comunidad Valenciana ejercerá las funciones de inspección técnica y revisiones periódicas de vehículos que se determinen en el Código de la Circulación y disposiciones complementarias.De esta distribución de competencias resulta que la Comunidad Valenciana no puede dictar normas sobre la obligación de los ciudadanos de someter sus vehículos a la Inspección Técnica de Vehículos, condiciones que rigen dicha inspección para los que han de sujetarse a ella y efectos del cumplimiento o incumplimiento de los correspondientes deberes. Pero la organización de los servicios para la prestación de la Inspección Técnica de Vehículos es competencia de la Comunidad Autónoma Valenciana, a quien se han transferido tales servicios, y deriva del Real Decreto de transferencias. En el ejercicio de esta competencia de auto-organización de sus servicios, el Consell de la Generalidad Valenciana ha dictado los Decretos 30/1.985 y 198/1.987, como lo han hecho otras muchas Comunidades Autónomas (desde el Decreto de la Junta de Galicia de 7 de noviembre de 1.982, sobre Red de Estaciones de Inspección Técnica en dicha Comunidad). La Generalidad Valenciana tenía pues competencia para dictar los dos Decretos que se pretenden impugnar indirectamente por Estación ITV Vega Baja S.A., Decretos que se limitan a organizar la prestación de los servicios de ITV en el ámbito de la Comunidad Autónoma, a la que la ejecución de tales servicios ha sido transferida.

Este mismo criterio se encuentra expuesto en la Exposición de Motivos del Real Decreto 1.987/1.985, de 24 de septiembre, donde se dice que, en razón de su competencia, corresponde al Estado regular los aspectos normativos de la ITV, tanto de exigencia de condiciones como de verificación, sin mengua, naturalmente, de la competencia de las Comunidades Autónomas para organizar los servicios traspasados, relativos a las inspecciones de vehículos.

La claridad y evidencia de estas razones determina que no puedan prevalecer frente a ellas las que intenta hacer valer la parte recurrente, manifiestamente improcedentes, por lo que el motivo de casación debe ser desestimado, sin que el hecho de que en la Comunidad Autónoma Valenciana existiesen dos empresas privadas que actuasen como Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos, cuyos derechos se respetan y adaptan al nuevo régimen jurídico, suponga limitación alguna a las potestades de auto-organización del servicio que corresponden a la Administración de la Comunidad Autónoma, dentro del respeto a los referidos derechos.

El tercer motivo del recurso (artículo 95.1.4º) expone que la sentencia ha infringido lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1.965, así como el artículo

47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958, entonces vigente, considerando que la Administración, para otorgar la concesión a Estación ITV Vega Baja S.A. mediante la resolución de 18 de junio de 1.990, ha prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido para ello, por lo que dicha resolución es nula de pleno derecho.

En el presente supuesto el procedimiento instruido para otorgar la concesión no tiene por objeto el establecimiento y la prestación de un servicio de nueva planta. Su finalidad es la de respetar los derechos adquiridos por Estación ITV Vega Baja S.A., que venía ya desempeñando esta actividad, como Entidad Colaboradora de la Administración, derechos que derivaban de la resolución de 14 de septiembre de 1.983. La disposición transitoria primera del Decreto 30/1.985 exigía al respecto, para la adaptación de las empresas afectadas al nuevo régimen jurídico de ejercicio de la potestad pública que representa la Inspección Técnica de Vehículos, la solicitud de la entidad interesada y la adjudicación directa por la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de la Generalidad. No era pues necesario la elaboración de un anteproyecto de explotación del servicio y de las obras precisas para ello, ni la aprobación de gasto alguno. El artículo 68 de la Ley de Contratos del Estado se refiere, aparte de los trámites antes mencionados, a la tramitación y resolución del expediente de contratación, con aprobación del pliego de cláusulas de explotación a que haya de acomodarse la del servicio en sus aspectos jurídico, económico y administrativo. Pues bien, en el expediente administrativo encontramos la solicitud de la empresa interesada, la redacción de un Pliego de Condiciones Técnicas, Jurídicas y Administrativas, así como de una Memoria justificativa del otorgamiento de la concesión, la audiencia a Estación ITV Vega Baja S.A. para que pudiese alegar cuanto estimase conveniente sobre el pliego, así como el requerimiento para que justificase hallarse al corriente de sus obligaciones fiscales y de la Seguridad Social, con invocación del artículo 23 ter del Reglamento General de Contratación del Estado. No se ha prescindido del procedimiento legalmente establecido total y absolutamente, cumpliéndose lo prevenido en el artículo 60 de la Ley de Contratos del Estado en cuanto era aplicable al supuesto particular que había de resolverse. No se han producido las infracciones alegadas y el motivo debe ser desestimado.

El cuarto motivo del recurso (artículo 95.1.4º) defiende que la sentencia impugnada ha infringido lo dispuesto en los artículos 1.1.a) y 2.1 de la Ley 16/1.989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, razonando que el Decreto 198/1.987, al atribuir a la empresa pública SEPIVA la Inspección Técnica de Vehículos en el ámbito territorial de la Comunidad Valenciana, sin perjuicio del ejercicio de esta misma actividad por las empresas ITV Vega Baja S.A. y Pistas ITV S.A., vulnera los citados preceptos de laLey de Defensa de la Competencia, al dar lugar a que una empresa de capital público intervenga en un sector libre, esto es, entregado al mercado de la libre competencia, en condiciones excepcionales frente a las empresas privadas competidoras.

Esta argumentación sólo tendría fundamento si hubiésemos reconocido que la actividad de la Inspección Técnica de Vehículos era una actividad económica que las empresas privadas podían desempeñar en una situación de libre mercado. Pero, como hemos expuesto, se trata del ejercicio por la Administración de potestades públicas, que a ella sólo pertenecen, y en la que se admite la participación de las empresas privadas como Entidades Colaboradoras bajo su control y en determinados aspectos limitados. Resulta evidente que la Ley de Defensa de la Competencia y, concretamente, los preceptos alegados en el motivo casacional, no tienen aplicación a los supuestos de ejercicio de potestades públicas, sustraidos, por su propia naturaleza, al régimen de libre mercado.

El motivo debe ser desestimado.

El quinto motivo de casación, que se formula al amparo del número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, atribuye a la sentencia de 17 de noviembre de 1.992 el vicio de incongruencia omisiva, citando como infringidos los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 80 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 24.1 de la Constitución.

Se queja en primer lugar la parte recurrente de que el fallo de la sentencia de instancia omite cualquier decisión sobre la pretensión de anulación de determinados preceptos de los Decretos 30/1.985 y 198/1.987, y sobre la solicitud de que se reconociese el derecho de Estación ITV Vega Baja S.A. a la prestación de la actividad de Inspección Técnica de Vehículos de conformidad con el régimen que le fue autorizado en su día. Como expone la sentencia de 28 de abril de 1.987, en el recurso indirecto contra disposiciones de carácter general el enjuiciamiento de las normas impugnadas ha de hacerse como presupuesto o premisa para el de los actos singulares y, por tanto, no resulta viable pronunciamiento alguno en el fallo o parte dispositiva de la sentencia en cuanto a la validez de tales preceptos. La sentencia impugnada procedió correctamente al no contener en el fallo pronunciamiento sobre la validez o nulidad de los preceptos objeto de una impugnación indirecta. El reconocimiento del derecho a la prestación de la actividad por la empresa recurrente en las condiciones anteriores era una simple consecuencia de la anulación de los actos recurridos, de modo que, desestimada la pretensión anulatoria, de ello se desprendía, inequívocamente, que la referida empresa no tenía el derecho aludido, sin que fuera necesario formular un pronunciamiento formal al respecto.

Se queja asimismo la recurrente de que la sentencia combatida no contiene una sola referencia en sus fundamentos jurídicos al Decreto 30/1.985, que se impugnaba de forma indirecta por vulnerar los artículos 33.3, 38 y 128.2 de la Constitución, por falta de competencia de la Comunidad Autónoma para dictarlo y por vulnerar el procedimiento que la ley establece para adjudicar una concesión. Sin embargo, las tres cuestiones aludidas están resueltas por la sentencia de 17 de noviembre de 1.992. La primera, cuando en el fundamento de derecho tercero (párrafo primero) aborda el problema de si la actividad de la Inspección Técnica de Vehículos es una actividad privada, en cuyo caso se habrían producido las infracciones denunciadas, o pública. La segunda, cuando en el fundamento de derecho segundo, al examinar la normativa vigente en la materia, no sólo se refiere al Preámbulo del Real Decreto 1.987/1.985, sino que, después de haber expuesto las normas de transferencia de competencia a la Comunidad Autónoma de Valencia, afirma que, al amparo de su marco normativo, se dictaron las dos disposiciones autonómicas que son objeto de impugnación indirecta. La tercera, cuando rechaza las alegaciones sobre pretendidos defectos procedimentales en el párrafo cuarto del fundamento de derecho tercero.

La sentencia ha respondido a las pretensiones hechas valer por Estación ITV Vega Baja S.A. y el motivo de casación debe ser desestimado.

El motivo sexto, también amparado en el número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, considera que la sentencia ha infringido lo dispuesto en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, así como el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, todos los cuales imponen al Tribunal la obligación de dictar una sentencia motivada fundada en derecho.

Estima el motivo casacional que la sentencia impugnada no ofrece motivación sobre las cuestiones planteadas en la demanda de vulneración de los artículos 33.3, 38 y 128.2 de la Constitución, falta de competencia de la Comunidad Valenciana para regular la materia e infracción de las normas de procedimiento recogidas en la Ley de Contratos del Estado para la concesión de un servicio público. En estos puntos la parte recurrente se limita a reiterar lo expuesto al ocuparse de la falta de congruencia de lasentencia respecto a tales extremos, refiriendo aquí el defecto a la falta de motivación. La respuesta debe ser la misma, pues las tres cuestiones mencionadas aparecen resueltas motivadamente en la sentencia de 17 de noviembre de 1.992, como ha quedado expuesto.

Se añade ahora que la sentencia no aborda el problema de la posible infracción por el Decreto 198/1.987 de lo dispuesto en la Ley de Defensa de la Competencia. La sentencia rechaza la impugnación de esta disposición diciendo que la impugnación indirecta de una norma general, no existiendo causas determinantes de su nulidad radical, no puede basarse en contenidos de la misma que son ajenos al que constituye causa o precedente del propio acto de aplicación que se impugna, especificando que la configuración de la entidad SEPIVA es ajena al contenido de la resolución de 18 de junio de 1.990, que constituye el objeto directo del presente recurso. De esta manera, no estimando procedente la impugnación indirecta en el proceso del Decreto 198/1.987, no era necesario que la sentencia se pronunciase sobre si sus preceptos infringían o no la Ley de Defensa de la Competencia.

Debemos aceptar la conclusión que hace constar el señor Letrado de la Generalidad Valenciana, cuando manifiesta que los argumentos contenidos en la sentencia constituyen una motivación suficiente, sin que pueda afirmarse que resulta imposible, después de su lectura, identificar las normas que aplica y cuál ha sido el juicio lógico que ha servido para la decisión finalmente adoptada.

El motivo de casación debe ser desestimado.

Procede declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.