STS, 19 de Febrero de 1999
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 8873/1992 |
| Fecha de Resolución | 19 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de apelación que con el número 8.873/92 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel, en nombre de Don Alejandro y Don Iván , contra la sentencia dictada el 11 de febrero de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso 701/90, sobre Convenio suscrito por el Instituto Nacional de la Salud y la Diputación Provincial de Cáceres para la gestión por el mencionado Instituto del Hospital Provincial Nuestra Señora de la Montaña de Cáceres. Han comparecido como partes apeladas el Procurador Don Alejando González Salinas, en nombre del Instituto Nacional de la Salud, y el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Excma. Diputación Provincial de Cáceres.
La sentencia apelada contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Luis Gutiérrez Lozano, en nombre y representación de D. Alejandro y D. Iván , contra la denegación por silencio administrativo del recurso de reposición formulado en impugnación del acuerdo de la Diputación Provincial de Cáceres, de 27 de abril de 1.990, sobre aprobación de Proyecto de Convenio a suscribir entre el Instituto Nacional de la Salud y la propia Diputación Provincial sobre gestión del Hospital de Nuestra Señora de la Montaña, y contra la aprobación y firma del referido convenio, debemos declarar y declaramos que los actos administrativos impugnados son conformes a derecho; sin hacer especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Don Alejandro y Don Iván interpuso recurso de apelación para la correspondiente Sala del Tribunal Supremo el cual fue admitido en ambos efectos por auto de 30 de abril de 1.992 en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, personada y mantenida la apelación por el Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel, en nombre de Don Alejandro y Don Iván , se acordó darle traslado para que presentase escrito de alegaciones. El mismo cumplimentó el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que estimando la misma se revoque, por no ser conforme a derecho, la recurrida y de acuerdo con las pretensiones de esta parte actora y apelante, se declare la nulidad del Convenio suscrito entre la Diputación Provincial de Cáceres y el INSALUD, en orden a la gestión del Hospital Nuestra Señora de la Montaña, dejándose sin efecto el mismo, y declarando el derecho de los recurrentes a mantener su status jurídico de funcionarios de la Diputación Provincial de Cáceres, a todos los efectos, retrotrayendo estos a la fecha de entrada en vigorde dicho Convenio, con todas las consecuencias legales correspondientes. Se han personado como partes apeladas el Procurador Don Alejando González Salinas, en nombre del Instituto Nacional de la Salud, y el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Excma. Diputación Provincial de Cáceres.
Continuado el trámite por las partes apeladas, el Procurador Don Alejando González Salinas, en nombre del Instituto Nacional de la Salud, y el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre de la Excma. Diputación Provincial de Cáceres, lo cumplimentaron igualmente por escritos en los que tras alegar lo que consideraron conveniente a su derecho terminaron suplicando ambas partes a la Sala que se dicte sentencia confirmando la sentencia apelada.
Conclusas las actuaciones para votación y fallo se señaló la audiencia del día 16 de febrero de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El 11 de junio de 1.990 la Excma. Diputación Provincial de Cáceres y el Instituto Nacional de la Salud firmaron un convenio por el que el Hospital Nuestra Señora de la Montaña de Cáceres, propiedad de la Diputación Provincial, sería gestionado en lo sucesivo por el Instituto Nacional de la Salud, en los términos y condiciones fijados en el propio convenio, que había sido aprobado por el Pleno de la Diputación Provincial en sesiones celebradas el 27 de abril y el 24 de mayo de 1.990. Don Alejandro y Don Iván , médicos de la Excma. Diputación Provincial, con destino en el Hospital Provincial Nuestra Señora de la Montaña, interpusieron recurso de reposición contra la aprobación y firma del indicado Convenio de Gestión. Contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, del recurso de reposición, los señores Alejandro y Iván promovieron recurso contencioso-administrativo, en el que solicitaban que se declarase la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial por el que se aprobó el Convenio de Gestión, dejándose sin efecto dicho Convenio, y retrotrayendo la situación jurídica de los recurrentes a la fecha inmediatamente anterior a la firma del Convenio, a todos los efectos jurídicos derivados de su condición de funcionarios de la Corporación Provincial. La sentencia dictada el 11 de febrero de 1.992 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura desestimó el recurso, declarando que los actos administrativos impugnados son conformes a derecho. Contra la referida sentencia Don Alejandro y Don Iván han deducido el presente recurso de apelación.
Los recurrentes impugnaron el Convenio de Gestión suscrito entre la Diputación Provincial de Cáceres y el Instituto Nacional de la Salud en orden a la gestión del Hospital Nuestra Señora de la Montaña fundándose en la nulidad del Convenio, por la inadecuada utilización de la fórmula del concierto, y en la violación de su status funcionarial, como médicos pertenecientes a la plantilla de funcionarios de la Diputación Provincial de Cáceres. A los dos motivos de impugnación responde la sentencia de 11 de febrero de 1.992 en sus fundamentos de derecho segundo y tercero. No estando conformes los recurrentes con los razonamientos que en ellos se exponen, los combaten por medio del presente recurso de apelación.
Entendemos que, como lo hizo la sentencia apelada, procede examinar en primer lugar si el Convenio de Gestión suscrito el 11 de junio de 1.990 por la Excma. Diputación Provincial de Cáceres y el Instituto Nacional de la Salud es nulo por infringir el artículo 85.1 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local y los artículos 143 y 147 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955, ya que, a juicio de los recurrentes, se ha utilizado el sistema del concierto, que es en definitiva un arrendamiento de bienes y servicios personales para la prestación de un servicio público, para llevar a cabo la transferencia de medios y personas de una Administración Pública Territorial a una Administración Institucional.
Las alegaciones que formulan los recurrentes al respecto deben ser desestimadas. El artículo 85.1 de la Ley 7/1.985 establece que son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las Entidades Locales, y el apartado 4.c) de este precepto autoriza a prestar los referidos servicios por gestión indirecta mediante concierto. El artículo 143 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales previene que las indicadas Corporaciones podrán prestar los servicios de su competencia mediante concierto con otras Entidades públicas o privadas y con los particulares, utilizando los que unas u otros tuvieran establecidos sin que el concierto origine nueva persona jurídica entre las mismas. Por tanto, el concierto permite a las Corporaciones Locales (en este caso a la Diputación Provincial de Cáceres) prestar los servicios de su competencia (los atendidos por el Hospital Nuestra Señora de la Montaña) mediante un acuerdo o concierto con otra Entidad pública (el Instituto Nacional de la Salud), utilizando los servicios que unas u otras tuvieran establecidos, esto es, utilizando los servicios que tuviera establecidos la Diputación Provincial de Cáceres en el Hospital Nuestra Señora de laMontaña y los de gestión que formasen parte del Instituto Nacional de la Salud, sin constituir una persona jurídica que se haga cargo del servicio. En el supuesto examinado, por medio del concierto suscrito el 11 de junio de 1.990, la Diputación Provincial de Cáceres presta los servicios de su competencia que atendía el Hospital Nuestra Señora de la Montaña encargando de su gestión (empleando pues un medio de gestión indirecta) al Instituto Nacional de la Salud. No se ha producido una transferencia de servicios de una Administración a otra. Los servicios siguen perteneciendo después del Convenio de Gestión a la competencia de la Diputación Provincial de Cáceres. Se ha celebrado un concierto para la gestión indirecta de los servicios del Hospital, que se ajusta a lo prevenido por los artículos 85 de la Ley 7/1.985 y 143 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, sin que el concepto de concierto que propugnan los recurrentes pueda ser aceptado. El concierto, por otra parte, no vulnera el artículo 147.1 del citado texto reglamentario, puesto que este precepto lo que prohibe a las Diputaciones Provinciales es concertar "la totalidad" de los servicios mínimos obligatorios de carácter benéfico-sanitario, y los recurrentes no razonan adecuadamente ni justifican que el Hospital Nuestra Señora de la Montaña prestase "la totalidad" de los servicios mínimos que pudieran considerarse atribuidos a la Diputación Provincial de Cáceres, como ya se expresaba en la sentencia impugnada (fundamento de derecho segundo in fine).
Debemos añadir que el concierto para la gestión por el Instituto Nacional de la Salud de los servicios del Hospital Nuestra Señora de la Montaña no se integra en el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas a que, como consecuencia de lo ordenado en el artículo 50 de la Ley 14/1.986, de 25 de abril, General de Sanidad, se refiere la disposición transitoria primera de dicho texto legal. No se ha producido como efecto del concierto debatido transferencia alguna de servicios o establecimientos sanitarios. El apartado 1 de la disposición transitoria tercera de la mencionada Ley General de Sanidad estatuye que el Instituto Nacional de la Salud continuará subsistiendo y ejerciendo las funciones que tiene atribuidas, en tanto no se haya culminado el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. En virtud de ello, nada en la Ley General de Sanidad impedía el Convenio de Gestión impugnado por los recurrentes, vicio que por otra parte éstos no predican del aludido Convenio.
Debemos en consecuencia desestimar las alegaciones formuladas por Don Alejandro y Don Iván sobre la nulidad del Convenio de Gestión que impugnan por no ajustarse a los preceptos de la legislación de régimen local sobre prestación de los servicios públicos mediante concierto.
Entienden los recurrentes que, como funcionarios de carrera de la Diputación Provincial de Cáceres tienen derecho al cargo, derecho que se ve vulnerado con el Convenio de Gestión al pasar a la dependencia de una Administración pública distinta, sin que haya existido una ley habilitante a tal efecto, considerando infringidos el artículo 17 de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto, y los artículos 93 y 94 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, estimando que se ha producido un cambio total en su status funcionarial, y criticando que la sentencia apelada mantenga que la habilitación legal a que se refiere la cláusula octava del Convenio de Gestión se haya producido con la disposición adicional vigésimo octava de la Ley 4/1.990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1.990, desarrollada por el Real Decreto 1.343/1.990, de 11 de octubre, razonando que, en su opinión, estos preceptos, lo mismo que el Estatuto Marco a que hace referencia el artículo 84 de la Ley General de Sanidad, no son aplicables al personal funcionario de una Diputación Provincial.
La cláusula octava del Convenio de Gestión de 11 de junio de 1.990 establece lo siguiente: "El personal que presta sus servicios en el Hospital, y que figura en la relación circunstanciada que se acompaña como Anexo III, seguirá prestando sus servicios en dicho Hospital y vinculado a la Diputación Provincial, conservando, por tanto, su actual régimen jurídico hasta que se produzca la habilitación legal que permita su vinculación jurídica al INSALUD".
A la vista de esta cláusula es verdaderamente difícil entender cómo los recurrentes, que siguen vinculados después del Convenio a la Diputación Provincial, y conservan su régimen jurídico de funcionarios de dicha Corporación Local, pueden defender que se ha producido un cambio total en su status funcionarial. Don Alejandro y Don Iván , después del Convenio que impugnan, continuaron siendo funcionarios de la Diputación Provincial de Cáceres, sin que se alterase sustancialmente su régimen jurídico, que específicamente se les conservó. Para ello, es decir, para mantener su régimen estatutario, no era necesaria ninguna ley habilitante, como ya les indica el fundamento de derecho tercero de la sentencia apelada.
No hay pues infracción del artículo 103.3 de la Constitución, ni del artículo 17 de la Ley 30/1.984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que se refiere a la movilidad de funcionarios entre las distintas Administraciones Públicas, cuando los recurrentes, como consecuencia del Convenio, no han dejado de ser funcionarios de la Diputación Provincial de Cáceres.No se ha producido vulneración del artículo 93 de la Ley 7/1.985, ya que la cláusula novena del Convenio ordena respetar en materia de retribuciones los derechos adquiridos, y si dichas retribuciones se abonan con cargo al Presupuesto del INSALUD ello se hace, por expresa prescripción de la citada cláusula, en nombre de la Diputación, Administración Pública con quien los recurrentes mantienen su vinculación estatutaria.
El artículo 94 de la mencionada Ley 7/1.985 prescribe que la jornada de trabajo de los funcionarios de la Administración local será en cómputo anual la misma que se fije para los funcionarios de la Administración Civil del Estado, aplicándoseles las mismas normas sobre equivalencia y reducción de jornada. Para que pudiésemos decidir que la cláusula undécima del Convenio de Gestión, en cuanto ordena que la fijación de la jornada laboral se ajuste a las condiciones establecidas con carácter general para las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, infringe el artículo 94 antes indicado, sería preciso que los recurrentes hubiesen demostrado que la jornada laboral vigente con carácter general para las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social excedía, "en cómputo anual", a la de los funcionarios de la Administración Civil del Estado, por lo que, faltando tal justificación, no podemos apreciar la infracción que se denuncia, que, por otra parte, en ningún caso constituiría base para considerar alterado el status funcionarial de los recurrentes de manera tan esencial que ello determinase la nulidad de pleno derecho del Convenio de Gestión, pretensión que hacen valer en el proceso.
Los razonamientos sobre la disposición adicional vigésimo octava de la Ley 4/1.990, de 29 de junio (posterior al Convenio), Real Decreto 1.343/1.990 y Estatuto Marco a que hace referencia el artículo 84 de la Ley General de Sanidad, y sobre su ámbito de aplicación, en nada afectan a la decisión del litigio planteado, ya que el Convenio de Gestión cuya nulidad se solicita no alteró sustancialmente el régimen jurídico de los funcionarios recurrentes.
Debemos pues desestimar este segundo motivo de impugnación y, con él, el presente recurso de apelación.
No apreciamos la concurrencia de circunstancias que determinen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Don Alejandro y Don Iván contra la sentencia dictada el 11 de febrero de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en el recurso nº 701/90, sentencia que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustada a derecho; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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