STS, 10 de Febrero de 1999
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| Número de Recurso | 1332/1992 |
| Fecha de Resolución | 10 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 1332/1992 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación de D. Alexander , contra sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de febrero de 1991, sin que haya comparecido la parte recurrida
Por Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Villafranca del Penedés de 22 de septiembre de 1987, se incoó expediente sancionador contra el recurrente, entre otros, y se designó Instructor y Secretario del expediente en relación con el cierre a la venta de determinados establecimientos que ejercían su actividad en el Mercado de DIRECCION000 y que como se acredita en el pliego de cargos suscrito el 17 de septiembre de 1987, afectaba a los puestos núms. NUM000 , NUM001 , NUM002 , NUM003 , NUM004 , NUM005 , NUM006 , NUM007 , NUM008 , NUM009 , NUM010 , NUM011 , NUM012 , NUM013 , NUM014 , NUM015 y NUM016 de dicho Mercado.
El Instructor, en fecha 26 de octubre de 1987 formuló propuesta de resolución consistente en declarar la caducidad de la extinción del derecho en relación con las licencias de venta del Mercado Municipal de DIRECCION000 , en los puestos indicados, y a la vista de dicha propuesta, el Decreto del Alcalde-Presidente de Villafranca del Penedés de 10 de noviembre de 1987, contiene la siguiente parte dispositiva: "1º.- Sobreseer el expediente incoado a D. Lucas , Dª María del Pilar y Dª Almudena . 2º.- Declarar la caducidad de la extinción del derecho de uso privativo en relación con los siguientes locales de venta del Mercado de DIRECCION000 núms. NUM002 , NUM003 , NUM006 , NUM007 , NUM008 , NUM017 , NUM010 , de los que era titular D. Inocencio y D. Alexander y NUM009 , NUM011 , NUM011 de los que era titular D. Alexander , así como los núms. NUM016 y NUM015 . 3º.- Iniciar expediente para determinar el justiprecio de las concesiones caducadas, de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa, a los efectos de convocar la licitación correspondiente. 4º.- No obstante, para no entorpecer la marcha del Mercado, el procedimiento será sobreseido y archivado en el supuesto de apertura de los puestos por parte de los titulares objeto del expediente, lo cual podrá tener lugar antes del momento final de la convocatoria de la nueva licitación, pudiendo transmitir durante dicho período los derechos a terceros".
Interpuesto recurso de reposición por D. Alexander , D. Inocencio y D. Enrique , en dicho recurso se ponía de manifiesto que había existido una subrogación de los derechos que la entidad concesionaria Merca-Penedés tenía, según el pliego de condiciones del concurso, sobre la construcción y explotación del Mercado Municipal y que se aplica el Reglamento de Mercado Municipal en el que se establece la posibilidad de tener abiertos los puestos, produciéndose, a juicio de dicha parte, una vulneración de la legalidad y solicitando la suspensión temporal de la resolución, habiendo resultadoimposible deshacerse de los derechos que tenían, a pesar del gravamen económico que implica mantenerlos, ya que los recurrentes satisfacen las cuotas que como titulares de los puestos de venta les corresponde.
Por Acuerdo del Ayuntamiento de Villafranca del Penedés de 13 de enero de 1988, se desestima el recurso de reposición interpuesto por D. Alexander , D. Inocencio y Enrique , confirmando el Decreto impugnado.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por D. Alexander y D. Inocencio , representado por el Procurador D. Francisco Solsona Lalmolda, es resuelto el recurso nº 549/88, al que se encuentra acumulado el recurso 240/90 de la misma Sección, por sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de febrero de 1991, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo promovido por D. Inocencio y D. Alexander contra las Resoluciones de la Alcaldía de Villafranca del Penedés de fecha 13 de enero de 1988 por las que se desestimó el recurso de reposición promovido por la actora contra el Decreto de la Alcaldía de 19 de noviembre de 1987, por el que se declaraba la caducidad y extinción del derecho al uso privativo de diversos puestos del Mercado de DIRECCION000 , no haciendo especial imposición en costas".
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 2 de febrero de 1999.
El objeto del recurso de apelación se centra en determinar la conformidad o no al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 28 de febrero de 1991, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Inocencio y D. Alexander contra las Resoluciones de la Alcaldía de Villafranca del Penedés de 13 de enero de 1988, por las que se desestimó el recurso de reposición contra el precedente Decreto de 19 de noviembre de 1987, en el que se declaró la caducidad y extinción del derecho al uso privativo de diversos puestos en el Mercado de DIRECCION000 .
La parte apelante, aduce como factor determinante de la estimación del recurso, la supuesta falta de mantenimiento del equilibrio económico de la concesión administrativa, pues el concesionario al no obtener la rentabilidad prevista, abandonó la concesión y por tanto el servicio y al no encontrar a tercera persona a quien ceder el puesto correspondiente, el Ayuntamiento opta por la caducidad de la concesión.
En la sentencia impugnada se analizan los aspectos fundamentales que se cuestionaban en el proceso contencioso-administrativo, cuales eran la nulidad del expediente por falta de requerimiento previo y otorgamiento de plazo prudencial para subsanación de defectos en los términos previstos en el artículo 136.2 y 3 del Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales, la supuesta infracción del mantenimiento de equilibrio económico de la concesión y la falta de tipificación de la infracción sancionada.
Respecto del primer punto, consta acreditado en las actuaciones del expediente administrativo, que se efectuaron requerimientos y notificaciones a los recurrentes con fechas 27 de febrero y 2 de marzo de 1987, con la advertencia de la oportuna apertura de expediente, concediéndose un plazo de quince días para que formulasen las manifestaciones que estimaran convenientes, sin que durante dicho término se subsanaran dichas deficiencias, advirtiéndose por la sentencia impugnada el criterio de inexistencia de vulneración del artículo 136, apartado 1.b), 2 y 3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en orden a la declaración de caducidad de la concesión en los supuestos previstos en el pliego de condiciones, ya que existió previa advertencia al concesionario con expresión de las deficiencias que podían motivar la caducidad concesional y sin que, como también estima la sentencia impugnada, el hecho de haberse producido la incoación del expediente sancionador, el nombramiento de Instructor y Secretario y la formulación de pliego de cargos de manera conjunta, exista un vicio esencial que determine la anulación del procedimiento legalmente establecido, advirtiéndose, además, la inexistencia de causación de indefensión y la improcedencia de la retroacción de actuaciones instada.
Sobre este último punto, además de los razonamientos que se contienen en la sentencia recurrida, es de tener en cuenta que, en el caso examinado, no se advierte vulneración de las normas procedimentales en el expediente administrativo y tampoco se acredita la existencia de indefensión, puesto que, en coherencia con reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, no ha existidouna limitación de los medios de defensa que fueran imputables a una indebida actuación de los órganos administrativos, ni en última instancia, de la Sala que conoció del proceso contencioso- administrativo, siendo de tener en cuenta, de conformidad con reiterada jurisprudencia de este último Tribunal (así, en sentencias constitucionales nº 70/84, 48/86, 64/86 y 98/87) que no coincide el concepto de indefensión, que es relevante constitucionalmente, con el concepto de la indefensión desde el punto de vista jurídico procesal, puesto que no ha existido un impedimento de alegar y demostrar los derechos ni se ha producido una limitación, por lo que no se entiende producida la aludida vulneración constitucional.
En cuanto al tema concerniente al mantenimiento del equilibrio económico de la prestación, base esencial del recurso de apelación y la supuesta vulneración del artículo 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, entiende la Sala de instancia, en el fundamento jurídico tercero, que conforme al artículo 28 del pliego de condiciones, tanto el concesionario como las personas que se autoricen a subrogar en sus derechos, venían obligados no sólo a mantener las obras e instalaciones en estado de conservación, sino también a mantener el servicio en situación de uso y disfrute, de forma que no se ven alteraciones en la esencia del contrato, de conformidad con los artículos 127 y 128 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, sin que se pueda admitir que con la aprobación posterior del Reglamento de Mercados Municipales de 13 de febrero de 1984, exista una modificación esencial en las condiciones pactadas, puesto que en los artículos 33 y 35 del mismo, se establece, entre las causas de caducidad de la concesión, que el concesionario incurra en infracción gravísima de sus obligaciones esenciales, cuales son la falta de prestación del servicio o incumplimiento de las instrucciones dictadas por la Autoridad municipal.
Sobre este particular punto, además de los razonamientos manifestados por la sentencia recurrida y puesto que el único motivo, objeto de impugnación en el recurso de apelación, es la reiterada alegación del artículo 127 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, por falta del equilibrio económico de la prestación, interesa subrayar, a mayor abundamiento y en coherencia con los criterios manifestados por la sentencia recurrida, que conforme al artículo 127.1 y 2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, la Corporación ostenta, entre otros, la potestad de ordenar las modificaciones que aconseje el interés público, aunque para mantener el equilibrio económico debe compensar al concesionario por razón de modificaciones que ordenare introducir si alteran ese equilibrio, no pudiéndose configurar la concesión sino como una situación sometida esencialmente a las exigencias del Servicio Público.
En la cuestión examinada, las partes pudieron haber impugnado directamente en vía administrativa la ausencia del equilibrio económico de la prestación, cuestión que es traída al proceso contencioso-administrativo sin previo agotamiento en la vía administrativa previa, lo que de por sí ya determina un motivo de inadmisibilidad, que en este momento se convierte en causa de desestimación.
La invocación que se efectúa del referido precepto, tiene su específica aplicación, en un amplio sentido, en los artículos 126, 127 y 152 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en los que, a diferencia del alcance que el principio tiene en la Ley de Contratos del Estado, especialmente en el artículo 74 y en el artículo 221 del Reglamento de Contratación del Estado, se limita al doble supuesto de: a) alteración del contrato por la Administración; b) aplicación de circunstancias imprevisibles referidas al contrato de concesión.
En el caso examinado, la aplicación del artículo 127.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, no implicaba que la Corporación concedente compensara económicamente al concesionario, porque además de no haber solicitado éste la indicada compensación, es lo cierto que no se ha producido una modificación que altere el equilibrio económico de la prestación, puesto que tan solo se ha producido la formulación de una hoja de aprecio en el expediente administrativo, atendiendo a la ejecución del Acuerdo, en relación con la valoración conjunta de ocho puestos, que nada tienen que ver con el mantenimiento del equilibrio económico de la prestación, teniendo en cuenta, además, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 20 de febrero de 1956, 14 de mayo de 1957 y 24 de enero de 1984) que la índole excepcional de este tipo de disposiciones que rompen transitoriamente la normalidad económica en los contratos administrativos, ha de ser aplicada con sujeción estricta a sus términos, sin que sea posible ampliaciones analógicas ni su extensión a casos no previstos expresa y categóricamente.
En consecuencia, llegamos a la consideración que además de no estar acreditada, no existía base alguna para mantener la existencia de una vulneración del equilibrio económico de la prestación, modificativa de las bases del negocio, por no haberse acreditado la alteración sustancial de las bases del mismo, lo que hace imposible el restablecimiento de la justicia conmutativa con la equiparación delas respectivas contraprestaciones en la indemnización al contratista por los daños y perjuicios que debía haber probado que experimentó, manteniendo, de esta manera, el sentido finalista del equilibrio financiero del contrato, principio esencial en la contratación administrativa, como es también expresión del principio de regularidad y precisión jurídica recíproca de toda base contractual que, en la cuestión examinada, no aparece quebrantada.
Estos criterios no solo se extraen del análisis del expediente administrativo y judicial examinado en la cuestión debatida, sino en aplicación de reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, entre otras, las sentencias de 27 de abril de 1974, 2 de enero de 1979 y 12 de enero de 1981).
La doctrina expuesta tiene perfecto encaje en nuestro Derecho positivo municipal, en el que el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 (artículos 126.2.b), 127.2.2, 128.2.2 y 152.3) acoge la concepción amplia del principio de la teoría del equilibrio financiero de la concesión administrativa, comprensivo tanto del hecho del principe (apartado a), como de la teoría de la imprevisión (en el apartado b), destacando el artículo 129.4 la naturaleza de principio excepcional reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias de 13 de enero de 1958, 24 de noviembre de 1962, 1, 8 y 13 de abril, 22 de octubre y 23 de noviembre de 1981, 5 de marzo, 14 de octubre de 1982 y 9 de octubre de 1987, entre otras).
Así resulta que, en la cuestión examinada, no era posible invocar como fundamento de la petición del recurso de apelación el artículo 127.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, puesto que si bien el indicado precepto obliga a mantener el principio del equilibrio financiero de la concesión, el apartado b) sólo lo autoriza en los casos tasados en que no se hayan ordenado modificaciones en el servicio, cuando "circunstancias sobrevenidas e imprevisibles" determinaran la ruptura de la economía de la concesión, sin que la concurrencia de tales circunstancias pueda ser apreciada.
Finalmente, procede confirmar el criterio de la sentencia recurrida cuando analiza, en el fundamento jurídico cuarto, el alcance y contenido de la sanción impuesta y es de tener en cuenta que el Reglamento del Mercado Municipal del Ayuntamiento de Villafranca del Penedés, establecía en el artículo 53, como falta leve, el cierre no autorizado del puesto de venta en el Mercado durante tres días y la sucesiva consideración de falta grave o muy grave por reiteración de los cierres aludidos, advirtiéndose en la cuestión examinada, que los puestos objeto de la concesión permanecieron cerrados al público durante largo tiempo y sin que se haya probado causa alguna justificativa del cierre, sin que, a mayor abundamiento, la parte actora hiciera uso, en su caso, de la posibilidad prevista en el Decreto de la Alcaldía impugnado, sobre el sobreseimiento y archivo, en el supuesto de apertura de puestos por sus titulares con anterioridad a la convocatoria de la nueva licitación, admitiendo la posibilidad, en ese período, de transmisibilidad de los derechos de venta.
Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso de apelación, sin costas, en aplicación del artículo 131 de la LJCA.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación nº 1332/1992 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación de D. Alexander , contra sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 28 de febrero de 1991, que desestimó el recurso promovido por el apelante y D. Inocencio contra las Resoluciones de la Alcaldía de Villafranca del Penedés de fecha 13 de enero de 1988, por las que se desestimó el recurso de reposición promovido por la actora contra el Decreto de dicha Alcaldía de 19 de noviembre de 1987, que declaraba la caducidad y extinción del derecho de uso privativo de diversos puestos del Mercado de DIRECCION000 , sentencia que procede confirmar, sin que concurran las circunstancias determinantes de una expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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