STS, 10 de Febrero de 1999
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| Número de Recurso | 6756/1992 |
| Fecha de Resolución | 10 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 6756/92 interpuesto por D. Everardo , en nombre del Ayuntamiento de León contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid, de fecha 24 de marzo de 1992, habiendo sido parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Dª Begoña Fernández Pérez Zabalgoitía, en nombre y representación de " DIRECCION000 ."
En la Sesión Ordinaria que celebró el Pleno del Ayuntamiento de León el día 25 de marzo de 1988 acordó, por unanimidad, aprobar la propuesta formulada por la Comisión de Régimen interior, en su reunión de 10 de marzo de 1988 sobre el "Concurso para adjudicar la concesión del Servicio de Transporte de Carne y despojos de reses desde el Matadero Municipal.- Se acordó proponer al Ayuntamiento Pleno la convocatoria de concurso para adjudicar la concesión del Servicio de Transporte de Carne y Despojos de reses desde el Matadero Municipal e informar favorablemente el Pliego de Condiciones Económico administrativas que ha de regir en el concurso de referencia". Dicha convocatoria fue publicada en el B.O. de la Provincia de León nº 95, de 27 de abril de 1988, en la Comunidad de Castilla y León nº 97, de 20 de mayo del mismo año y en el del Estado nº 118, de 17 de mayo.
Por la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento, en su sesión ordinaria de 13 de mayo de 1988, se acordó modificar el pliego de condiciones, por lo que se refiere a las instalaciones fijas de la condición vigesimosegunda del pliego, en su apartado b).
El concurso resultó desierto por no haberse presentado proposición alguna en el plazo otorgado para licitar, acordando la Comisión de Servicios Municipales, en su reunión de 8 de julio de 1988, proponer la contratación directa de dicho servicio dentro de las condiciones establecidas en el pliego, convocando a tal efecto a los profesionales del ramo. Publicado el correspondiente anuncio por los medios normales de difusión, se presentaron para tomar parte en dicho concierto directo D. Rodrigo y " DIRECCION000 .", siendo admitida tan solo la plica presentada por D. Rodrigo , y no admitida la presentada por " DIRECCION000 .".
La Comisión Municipal de Gobierno, en su sesión del día 23 de septiembre de 1988, acordó formular propuesta en el sentido de que por el Sr. Concejal Delegado del Servicio, con los asesoramientos que estime necesarios, se estudie la posibilidad de modificar el pliego de condiciones para convocar de nuevo concurso, en el que puedan resultar interesados los industriales del sector y el Pleno del Ayuntamiento, en su sesión ordinaria del día 28 de octubre de 1988, procede a modificar el pliego de condiciones del concurso para contratar el transporte de carnes del nuevo matadero municipal. Dicha modificación se refiere a la base quinta, sobre el tipo de licitación, señalando un máximo de 8,30 ptas, IVA incluido, por kilo canal de carne transportada; se reduce a 10 días el plazo de presentación deproposiciones establecido en la base sexta; fijando el plazo de la concesión por un período de 14 años, prorrogables anualmente por la tácita hasta dos años más, sin que pueda superarse la cifra de 16 años, quedando así redactada la base undécima; y modificándose igualmente la base decimocuarta y vigesimosegunda, referidas a la formalización del contrato y a los bienes adscritos a la concesión.
En dicho concurso toman parte D. Rodrigo , en nombre propio y " DIRECCION000 ." por medio de su administrador único D. Juan Carlos y por el Pleno Municipal del Ayuntamiento de León, en la sesión ordinaria del día 27 de enero de 1989, se adoptó el siguiente acuerdo: "A la vista del resultado de la apertura de las plicas presentadas en el concurso para contratar la concesión del Servicio de Transporte de Carnes y Despojos de Reses desde el Matadero Municipal a los Establecimientos Industriales, celebrada el 10 de enero del año en curso, y del informe de fecha 18 del presente mes, del Sr. Técnico Industrial Municipal y Gerente del Matadero, con el visto bueno de la Concejal Delegada, se acordó proponer al Pleno Corporativo la adjudicación del Servicio de Transporte de Carnes y Despojos de Reses desde el matadero municipal a los establecimientos industriales, a D. Rodrigo , de conformidad con la oferta presentada y en las condiciones del Pliego aprobado en sesión plenaria de 28 de octubre de 1988".
Con fecha 20 de marzo de 1989 se formalizó el contrato de ejecución de prestación de servicios entre el Ayuntamiento de León y D. Rodrigo , para la concesión del servicio del transporte de carne y despojos, desde el Matadero Municipal a los establecimientos industriales de la ciudad, con el tipo de adjudicación de 8,15 ptas/kilo de canal de carne y despojos transportados.
Por " DIRECCION000 ." se interpuso recurso de reposición respecto del que no recayó resolución expresa e interpuesto recurso contencioso-administrativo fue resuelto por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid, de fecha 24 de marzo de 1992, que estimaba el recurso contencioso-administrativo formulado por la representación legal de " DIRECCION000 ." contra la desestimación por silencio del Ayuntamiento de León del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo de 27 de enero de 1989 del Pleno y declaraba la nulidad de los acuerdos por no ser conformes a derecho.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 2 de febrero de 1999.
El objeto del recurso de apelación se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid, de 24 de marzo de 1992, que en su parte dispositiva estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de " DIRECCION000 ." contra la desestimación, por silencio del Ayuntamiento de León del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo de 27 de enero de 1989 del Pleno de la citada Corporación y declaró la nulidad de tales Acuerdos por no ser conformes a Derecho. Según se infiere del análisis de los antecedentes de hecho que se contemplan en esta resolución, el Acuerdo del Pleno de la Corporación de León recurrido, de 27 de enero de 1989, tenía por objeto, a la vista de la apertura de plicas presentadas en el concurso para contratar la concesión del servicio de transportes de carnes y despojos de reses desde el Matadero Municipal hasta los establecimientos industriales, la proposición al Pleno de la adjudicación del servicio de transporte a D. Rodrigo , de conformidad con la oferta presentada.
En la sentencia recurrida, se analizan tres aspectos fundamentales que fueron objeto de la demanda en el proceso contencioso-administrativo:
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La cuestión relativa a la inexistencia de prestación de fianza que debidamente examina la sentencia impugnada, en la medida en que pone de manifiesto que transformado el concurso en forma de adjudicación mediante contratación directa, el artículo 112 de la Ley de Contratos del Estado requiere la fianza provisional como requisito necesario para acudir a la subasta, concurso subasta o concurso, pero guarda silencio respecto de la contratación directa, por lo que desde este punto de vista no se había infringido la normativa legal.
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En lo que se refiere al informe, pormenorizado, del Técnico Municipal Industrial, éste razona y justifica las ventajas de la oferta del adjudicatario del contrato, de modo que no es sólo el criterio estrictamente económico, sino también otras razones concurrentes en la mejor prestación del servicio las que fueron determinantes de la adjudicación, por lo que la Administración, en este punto y así se razona con buen criterio por la sentencia impugnada, no queda vinculada por la proposición económica.c) Sin embargo, la sentencia impugnada estima que, en la cuestión examinada, se ha producido una transformación de la personalidad física del Sr. Rodrigo , adjudicatario, pasando a constituirse posteriormente en sociedad, lo que afecta a la disposición 23.a) del pliego de condiciones por falta de idoneidad de la persona beneficiaria de la concesión y el artículo 44.b) del Reglamento de Contratos del Estado, por entender que existen defectos de fondo que afectan a los elementos esenciales del contrato.
Estas alegaciones sustentadas en la sentencia impugnada, tienen su reflejo en el análisis de la fase probatoria del proceso contencioso-administrativo, que permite constatar a la Sala los siguientes elementos determinantes de la valoración definitiva del proceso:
a') Consta acreditado que el contrato entre el adjudicatario Sr. Rodrigo y la Corporación fue suscrito el 20 de marzo de 1989 y que éste se dio de alta de licencia fiscal para actividades comerciales e industriales el 7 de abril de 1989, así como obtuvo el certificado de capacitación profesional para el ejercicio de la profesión de transporte interior de mercancías el 3 de abril de 1989.
b') También es cierto que en la fase probatoria del proceso contencioso-administrativo se pone de manifiesto que en los años 1988, 1989 y 1990 el titular físico lo era de dos vehículos, NUM000 , Seat 131 y SI-....-W , Mercedes 230-E, apareciendo el resto de los vehículos a nombre de Transportes Cárnicas Leonesas, S.A. y es a nombre de esta sociedad, la certificación de la Tesorería Territorial de la Seguridad Social, que contiene el número de trabajadores de que dispone la empresa, señalándose por el Gerente del Matadero Municipal que los vehículos que efectúan el transporte vienen determinados por el uso del anagrama Transportes Cárnicas Leonesas, S.A.
La sentencia impugnada basa el criterio estimatorio y anulatorio del Acuerdo impugnado, esencialmente, en que estaríamos ante un supuesto de falta de idoneidad de la persona beneficiaria y en un defecto de fondo que afecta al elemento esencial del contrato.
Desde el punto de vista formal, nos encontramos, de acuerdo con los razonamientos del Ayuntamiento de León, ante una cuestión nueva que no fue suscitada previamente en la vía administrativa para ser susceptible de recurso jurisdiccional, que de esta forma se ve ampliado, al tratarse de una materia posterior al contrato de adjudicación con el que concluye el expediente administrativo, sin que la Administración realizara un análisis de la pretensión suscitada en la vía jurisdiccional, observándose, desde este punto de vista, una defectuosidad de procedimiento determinante de la inadmisibilidad y, en este momento, desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, con arreglo a criterios jurisprudenciales que se contienen, entre otras, en las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1984 y en las precedentes de 27 de febrero, 11 de marzo de 1948, 21 de mayo y 12 de junio de 1958, 15 de febrero de 1961 y 15 de marzo de 1965, lo que llevaría a reconocer, en los términos prevenidos en la Ley de 27 de diciembre de 1956, vigente en el momento en que se produjeron los hechos, la necesidad de un previo pronunciamiento administrativo de la cuestión, que fuera el precedente al posterior enjuiciamiento jurisdiccional que en la cuestión no se ha producido.
A mayor abundamiento, nos encontramos con que la referencia a la idoneidad del contratista que se contiene en el pliego de condiciones -art. 23.a)- frente al criterio de la sentencia recurrida, está íntimamente vinculada al requisito de capacidad, que fue debidamente examinado al formalizar el contrato y con anterioridad, en la fase de preparación, en la apertura de plicas, al observarse que éste reunía los requisitos legales procedentes, a tenor de las normas contenidas en los artículos 9 y siguientes de la Ley de Contratos del Estado de 1965 (Texto Articulado aprobado por Decreto 993/65 de 8 de abril, con las modificaciones de la Ley 5/73 de 17 de marzo y el Real Decreto Legislativo 981/86 de 2 de mayo) en vigencia cuando se producen los hechos, por encontrarnos ante un contratista con capacidad para contratar y cumpliendo los requisitos de estar al corriente en las obligaciones fiscales y de la Seguridad Social, sin que se evidencie la existencia de una cesión inconsentida, como sostiene la parte apelada, que solicita la confirmación de la sentencia impugnada, puesto que el capítulo séptimo del Título II del Reglamento de Contratación Administrativa regula la cesión de contratos y la subcontratación, siendo más rigurosa la normativa con aquella figura que implica una novación del contrato por variación de los elementos subjetivos, hasta el extremo de prohibirla cuando las cualidades personales o técnicas del cedente hayan sido causa determinante de la adjudicación, lo que no sucede en la cuestión examinada y tampoco estamos en los casos de subcontratación, donde el artículo 184 del Reglamento de contratación autoriza dicha figura, estableciendo límites y controles derivados de la naturaleza del instituto, a fin de evitar cesiones encubiertas y conseguir una alteración en la relación, lo que no parece suceder en la cuestión examinada.
No puede afirmarse y así lo pone de manifiesto el Ayuntamiento en la fase de alegaciones del recurso de apelación, que estemos ante una cesión inconsentida, sino más bien ante una actuación dela parte adjudicataria, que posteriormente se constituye en forma societaria de intervención puramente interna y organizativa, sin la menor trascendencia para terceros, como es en este caso el Ayuntamiento y sin que se observe vicio sustancial en el objeto esencial de la prestación, que es el servicio de transporte de carne desde el Matadero a los establecimientos industriales, por lo que no cabe presumir ni está probado la existencia de una cesión inconsentida en las actuaciones y en el examen del expediente administrativo.
En consecuencia, carece de fundamento la supuesta nulidad por la aplicabilidad del artículo 44.b) del Reglamento de Contratos del Estado en la forma que reconoce la sentencia recurrida, por no tratarse de un supuesto que afecte, como dice la sentencia impugnada, a elemento esencial de la contratación, sin que se advierta que se haya producido una alteración sustancial en la formalización del contrato que contenía las condiciones de adjudicación, cuya efectividad se inicia con la correspondiente adjudicación y no cabe traer a la vía jurisdiccional y en un recurso de apelación, circunstancias que como se indicaron con anterioridad, no fueron debidamente debatidas en la vía administrativa previa, careciendo de los presupuestos necesarios para su examen.
Los razonamientos precedentes conducen a estimar el recurso de apelación interpuesto, procediendo hacer los siguientes pronunciamientos:
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Anular y revocar la sentencia recurrida, dictada con fecha 24 de marzo de 1992 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid.
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Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DIRECCION000 .
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Reconocer la plena validez y eficacia del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León de 27 de enero de 1989 y acto desestimatorio presunto del recurso de reposición promovido contra aquél.
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No hacer expresa imposición de costas, a tenor del artículo 131 de la LJCA.
Debemos estimar y estimamos el recurso de apelación nº 6756/92 interpuesto por D. Everardo , en nombre del Ayuntamiento de León contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid, de fecha 24 de marzo de 1992 y con revocación de la sentencia recurrida y desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por DIRECCION000 ., procede declarar la plena validez y conformidad al ordenamiento jurídico del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de León de 27 de enero de 1989, que adjudicó a D. Rodrigo el servicio de transporte de carnes y despojos de reses desde el Matadero Municipal a los establecimientos industriales, de conformidad con las condiciones del pliego aprobadas en sesión plenaria de 28 de octubre de 1988 y el acto desestimatorio presunto, al no resolverse, expresamente, el recurso de reposición promovido contra aquél, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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SAP Alicante 225/2000, 18 de Julio de 2000
...la obligación de la aseguradora, según la propia definición del seguro recogida en el precepto citado. Como dice la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 10-2-1999, tampoco tiene carácter limitativo de los derechos de los aseguradores la definición de los riesgos cubiertos, que es distint......
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