STS, 17 de Febrero de 1999

En el escrito de demanda interpuesto por la parte actora, se fundamentaba la impugnación del Real Decreto 994/1992, de 31 de julio, por el que se aprueban las normas reglamentarias de integración de la Escala de la Guardia Real en el Cuerpo de la Guardia Civil (B.O. de Defensa nº 152, de 5 de agosto de 1992), en los siguientes criterios:

1. Los Militares con el empleo de Cabo pertenecientes a la Guardia Real, que no hubiesen alcanzado un año de antigüedad en dicho empleo en la fecha del establecimiento del Escalafón de referencia, se ven discriminados respecto de sus compañeros al no poder ascender al empleo de Cabo Primero si optan por la integración en la Guardia Civil, sin que lo establecido en el artículo séptimo, párrafo tercero, resuelva la discriminación que supone vulneración del artículo catorce de la Constitución.

2. Existe un desfase entre las Escalas de la Guardia Real y de la Guardia Civil y la aplicación del sistema de ascenso que establecen las normas reglamentarias, perjudica al personal de la Escala de la Guardia Real, pues sólo podrán ascender a un empleo más del que actualmente poseen, dada la avanzada edad del personal de esta Escala.

3. La oportunidad que, conforme a lo establecido en el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo, debe presidir la aprobación de cualquier disposición de carácter general, no aparece establecida en el supuesto de que se trata, en el que además se conculcan derechos adquiridos del personal de la Guardia Real.

El Abogado del Estado se opone al recurso interpuesto y después de analizar el sentido y alcance de la integración, considera que no concurren las circunstancias determinantes de la impugnación formulada por la parte actora, teniendo en cuenta:

1. No existe la discriminación que puedan sufrir los Cabos de la Guardia Real con un año de antigüedad en dicho empleo en la fecha del establecimiento del escalafón de referencia, respecto a aquellos compañeros que, al no poder ascender al empleo de Cabo Primero, optan por la integración en la Guardia Civil, puesto que el régimen de la Guardia Civil es similar al contenido para la Guardia Real, no mengua los derechos de ascenso del personal de la Guardia Real y no está establecido el término de comparación para poder apreciar la discriminación alegada por los demandantes al no existir identidad esencial entre quienes se integren y los que todavía permanezcan en la Guardia Real.

2. No puede considerarse que el derecho del ascenso afecte a los derechos adquiridos, puesto que se trata de una simple expectativa sujeta, como toda relación funcionarial, al ius variandi de la Administración.c) Carece de fundamento la afirmación que el sistema de ascensos en la Guardia Civil es distinto del que se produce en relación con los ascensos de la Guardia Real, dado que el artículo 30 de la Orden 116/82 habla del nombramiento de los Guardias Reales, que se realizará con ocasión de vacante y en virtud de los méritos contraídos y solamente se obtendrá en los empleos cuando ya se es Guardia Real por haber ingresado en esta Escala, empleos que para alcanzarlos se requiere superar los requisitos que se fijan en la Orden reguladora, confundiendo los recurrentes la supresión orgánica de la Escala de la Guardia Real con la supresión de las funciones encomendadas a la Guardia Real, que no desaparecen, tal como se reflejan en el artículo 74 de la Ley 17/89, al decir que los miembros Militares de la Casa de S.M. El Rey serán nombrados y relevados conforme a lo previsto en el artículo 65.2 de la Constitución.

Después de haberse practicado prueba, en la que se contienen los oficios remitidos por el General de la División de Personal de la Guardia Civil y del Coronel Jefe de la Guardia Real, se tramitó la fase de conclusiones en la que la parte recurrente y la Abogacía del Estado, en sus respectivos escritos, ratificaron sus pretensiones iniciales.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 9 de febrero de 1999.

Antes de analizar los motivos de impugnación formulados por la parte actora sobre el Real Decreto 994/92, de 31 de julio, por el que se aprueban las normas reglamentarias de integración de la Escala de la Guardia Real en el Cuerpo de la Guardia Civil, procede tener en cuenta los siguientes antecedentes legislativos, de singular importancia:

1. La aprobación del texto constitucional, la aprobación de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, la Ley Orgánica 6/80, de 1 de julio, que reguló los criterios básicos de la defensa nacional, la Ley Orgánica 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, esencialmente, por su incidencia en la cuestión examinada, la Ley 17/89, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, condicionada por la existencia precedente de una legislación dispersa y tres Ministerios, pudiéndose destacar en dicho texto normativo la regulación que se contiene en la disposición adicional sexta, apartado segundo, en donde se declaran a extinguir, entre otras, las siguientes Escalas: Escala de la Guardia Real y en el régimen jurídico de la disposición final quinta, respecto del régimen de integración de la Escala de la Guardia Real, se señala que el Gobierno determinará las normas de integración de los componentes de la Escala de la Guardia Real, declarada a extinguir, en el Cuerpo de la Guardia Civil, conjugando el empleo y antigüedad que se tuviera en la Escala de origen en el momento de la entrada en vigor de la Ley, con el tiempo de servicios efectivos cumplidos desde el ingreso en la Escala correspondiente.

2. El Real Decreto 994/92, de 31 de julio, regula el régimen jurídico de los Cabos Primeros y Cabos de la Escala de la Guardia Real, que se escalafonan con los Cabos Primeros de la Guardia Civil, concediéndoles como antigüedad de Cabo Primero, la de la fecha en que cumplieron un año en el empleo de Cabo, modificándose, posteriormente, para mantener el orden del escalafón de referencia a la fecha de uno de enero de 1990, regulándose el problema que genera los ascensos producidos después del uno de enero de 1990 por medio de un escalafonamiento con el nuevo empleo y antigüedad en el caso de Cuadros de Mando y con empleo y puesto en el escalafón de referencia para los Cabos Primeros, haciendo valer de este modo su elevado tiempo de servicios efectivos.

Para los recurrentes, se impugna la norma séptima, apartado tercero del Real Decreto en cuanto que se considera que los Militares con el empleo de Cabo, pertenecientes a la Guardia Real, que no hubieran alcanzado un año de antigüedad en dicho empleo en la fecha del establecimiento del escalafón de referencia, se ven discriminados al no poder ascender al empleo de Cabo Primero si optan por la integración en la Guardia Civil.

Esta consideración no es admisible si procedemos a una interpretación sistemática e integradora del conjunto normativo que contiene el Real Decreto impugnado, en el que se señala:

1. El artículo tercero reconoce que previamente a la integración de los miembros de la Escala de la Guardia Real en el Cuerpo de la Guardia Civil se confeccionará su escalafón ordenado por empleos y dentro de cada empleo, por antigüedad en el mismo, a igualdad de antigüedad en el empleo, por tiempo de servicios efectivos, y en caso de que persista la igualdad, en favor del de mayor edad, tomando como fecha el uno de enero de 1990.b) El artículo cuarto, apartado primero de la norma impugnada respeta el empleo y el ordenamiento de sus escalafones con fecha uno de enero de 1990, por lo que el personal de la Escala de la Guardia Real, se incluirá en el escalafón de la Guardia Civil por empleos, y dentro de cada empleo, por el orden de antigüedad en el mismo.

3. Como excepción a lo establecido en el artículo 4.1 del Real Decreto impugnado y a tenor del párrafo primero del artículo séptimo, los Cabos de la Escala de la Guardia Real que, en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto, cuenten con más de un año de antigüedad en el empleo, se integran en el escalafón de los Cabos Primeros de la Escala de la Guardia Real.

No se produce la supuesta discriminación aducida por los actores en la medida en que cubriendo el vacío normativo que se contenía en la memoria del Proyecto legislativo, y atendiendo al dictamen emitido por el Consejo de Estado, la regulación normativa definitiva, en el último y penúltimo apartado del artículo séptimo, señala que los Cabos de la Escala de la Guardia Real que cuenten con más de un año de efectividad en el momento de su integración efectiva, serán ascendidos a Cabos Primeros, ocupando su puesto y antigüedad del escalafón de referencia o, en su caso, la antigüedad en la fecha en que cumplieron un año de efectividad en el empleo, pero los Cabos que cuenten con menos de un año de antigüedad, que es el caso al que aluden los actores, en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto, se integran en el escalafón de referencia, de acuerdo con su empleo y antigüedad, es decir, respetando su situación sin que por ello puedan considerarse discriminados.

Sobre este punto, relativo a la supuesta existencia de discriminación, ya esta Sala, en las sentencias de 24 de junio de 1997 y 12 de diciembre de 1997, al resolver la impugnación del Real Decreto 994/92, ponen de manifiesto que el artículo 14 de la Constitución no proscribe la diferenciación entre situaciones distintas, sino la desigualdad carente de un fundamento objetivo.

En el presente caso estamos en presencia de situaciones distintas a efectos del momento de la efectividad de la integración, sin que se aporte dato alguno que permita cuestionar el uso que se ha hecho de la discrecionalidad administrativa, en función de los intereses públicos, al fijar el calendario de integración de los distintos empleos, pues la comparación del régimen de unos y otros empleos no pone de manifiesto que se produzca una supuesta arbitrariedad, proscrita constitucionalmente. La invocada violación del artículo 14 de la Constitución, como ha recogido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencias núms. 148/86, 121/84 y 40/89) y la discriminación normativa sólo se basa en la ausencia de razonabilidad, cuando no se puede homologar situaciones jurídicas que responden a características diferentes por el ámbito funcional a que se refieren, produciéndose, en el caso examinado, la ausencia de la válida constitución de un término de comparación de los actores con terceros con los que se encuentren discriminados, sin que justifiquen la causa de dicha discriminación. Nos encontramos, en la cuestión examinada, ante una previa diferenciación de regímenes jurídicos y una norma recurrida que establece una regulación diferente para supuestos de hechos comprendidos en cada uno de dichos regímenes jurídicos, por lo que no se puede exigir una igualdad de trato, cuando se trata de extraer consecuencias jurídicas diversas de situaciones que, originariamente, parten de una situación jurídica distinta y la finalidad perseguida por la norma es coherente con esa diferenciación de partida.

Alude la parte actora a que la integración origina un grave perjuicio a las dos Escalas, tanto de la Guardia Real como de la Guardia Civil, pues la aplicación del sistema de ascensos perjudica al personal de la Guardia Real en la forma establecida en el Real Decreto recurrido.

Sobre este punto, el apartado segundo del artículo noveno del Real Decreto impugnado establece que, a partir de la entrada en vigor de las normas, no se convocarán nuevos Cursos de Ascenso a las categorías de Oficial y Suboficial en la Escala de la Guardia Real, pero en los términos prevenidos en el artículo 10, a los miembros de dicha Escala le serán convalidados los Cursos de Especialización y Aptitud para el ascenso que hayan finalizado y en los que hayan sido calificados como aptos.

La integración, en consecuencia, no mengua los derechos de ascenso del personal de la Guardia Real, ya que una vez producida dicha integración, han de someterse a las normas que establece el Régimen General del Cuerpo de la Guardia Civil y no puede hablarse de una privación del derecho al ascenso, ya que las connotaciones normativas que se contienen en el artículo 9.2 y 10 de la norma impugnada, son suficientemente explícitas y adaptadas a la nueva situación de integración, respetando los Cursos finalizados y no convocando, obviamente, nuevos Cursos de Ascenso en función de la realización del proceso de integración.

En la cuestión examinada, la disposición adicional sexta, apartado segundo de la Ley17/89, declara a extinguir la Escala de la Guardia Real y en la disposición final quinta establece que el Gobierno determinará las normas de integración de los componentes de la Escala de la Guardia Real en el Cuerpo de la Guardia Civil, por lo que el Real Decreto 994/92, de 31 de julio, fija las fechas y plazos en los que debe ajustarse la integración definitiva de la Escala de la Guardia Real en el Cuerpo de la Guardia Civil y será en este último en donde hayan de regirse las normas de aplicación.

Por otra parte, a tenor de la disposición adicional primera, a los miembros de la Escala de la Guardia Real con diez años de servicios efectivos les será de aplicación el Real Decreto 1000/85, de 19 de junio, por el que se establece la situación de reserva transitoria en el Ejército de Tierra y el pase a esta situación supone una alternativa para todo el personal de la Escala de la Guardia Real que no desee integrarse en el Cuerpo de la Guardia Civil, pudiendo todos sus miembros integrarse en el Cuerpo de la Guardia Civil o pasar a la indicada situación de reserva transitoria y si bien el proceso de integración comienza con la elaboración y publicación del escalafón de referencia al uno de enero de 1990, el problema que se genere por los ascensos producidos después de dicha fecha, se resuelve a través de su escalafonamiento con el nuevo empleo y antigüedad en el caso de los Cuadros de Mando y con el empleo y el puesto en el escalafón de referencia para los Cabos Primeros, haciendo valer, de este modo, el elevado tiempo de servicios efectivos de los mismos, puesto que los Cabos Primeros y Cabos de la Guardia Real, se escalafonan con los Cabos Primeros de la Guardia Civil, concediéndoles la antigüedad de Cabo Primero desde la fecha en que cumplieron un año en el empleo de Cabo, ya que en el Cuerpo de la Guardia Civil se asciende a Cabo Primero al cumplir el año de Cabo.

La integración de los Cuadros de Mando que no hayan solicitado la reserva transitoria se produce a los seis meses para los Oficiales y doce meses para los Suboficiales y los Cuadros de la Escala de la Guardia Real quedan extinguidos, no contemplándose la promoción en dicha Escala, integrada en la Guardia Civil en la forma contenida en el Real Decreto recurrido, sin que se advierta, desde este punto de vista, limitaciones o perjuicios en el ámbito de los ascensos.

En este particular punto, ya las sentencias de esta Sala de 24 de junio y 12 de diciembre de 1997, ponen de manifiesto que la infracción del artículo 14 de la Constitución, que los recurrentes residencian en la congelación de Convocatoria de Cursos de Ascenso, que establece el artículo 9.2 del Real Decreto impugnado, no es determinante de su anulación, pues la congelación referida obedece a un motivo objetivo y razonable, puesto que la Ley 17/89 declaró a extinguir la Escala de la Guardia Real y de esta forma, procede señalar que no cabe exigir que continúen convocándose nuevos Cursos de Ascenso, sin que por ello sea procedente la anulación del precepto, ni estimada la conculcación del artículo 14 de la Constitución por supuesta discriminación.

Aluden los recurrentes a que la norma adolece de la falta de oportunidad necesaria para su pleno desarrollo en el conjunto del ordenamiento jurídico.

En el caso examinado, resulta plenamente justificada, por razones de oportunidad, la norma referida, en la medida en que desarrolla la disposición final quinta de la Ley 17/89, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, el proyecto de disposición fue objeto de Dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, a tenor del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril, estuvo dotado de las preceptivas Memorias justificativas y económicas, de las tablas de vigencia y derogación, fue informado por la Asesoría Jurídica General del Ministerio de Defensa y por la Oficina Presupuestaria de dicho departamento, consta el preceptivo informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior y la conformidad formal del Departamento de Defensa a la aprobación de la norma proyectada, por lo que además de razones de legalidad, fundamentadas en la aplicación del artículo 97 de la Constitución y de la disposición adicional 6ª.2 de la Ley 17/89, cabe concluir reconociendo la existencia de acierto y oportunidad de la norma impugnada, que trata de dar efectividad al mandato de esta última disposición con una doble finalidad: Por un lado, extinguir efectivamente en el más breve plazo posible, la Escala de la Guardia Real y de otro, regular su régimen jurídico al igual que el de las demás Escalas declaradas a extinguir y establecer un procedimiento y criterios que permitan una integración efectiva dentro del régimen del Personal Militar Profesional de las Fuerzas Armadas, mediante los correspondientes plazos para la misma, manteniendo el servicio que presta la Guardia Real y que será asumido, en el futuro, por personal de las Fuerzas Armadas, fijando unos cupos de los efectivos necesarios para la integración y determinando el momento de su incorporación al Cuerpo de la Guardia Civil y, en su caso, como alternativa, el pase a la situación de reserva transitoria.

Por ello, no cabe hablar de vulneración del artículo 129 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues queda garantizada la legalidad, acierto y oportunidad de la medida normativa, que respeta el principio de sumisión a la Ley y al Derecho inherente a la organización de la Administración(artículo 103 de la Constitución) y cuyo control corresponde a esta Sala en uso de las facultades prevenidas en el artículo 106.1 de la Constitución, ratificando el dictamen que emite el 7 de abril de 1992 la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, a tenor del artículo 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el dictamen emitido por el Consejo de Estado con fecha 9 de julio de 1992.

El último de los motivos de anulación del Real Decreto impugnado estriba en señalar, a juicio de los recurrentes, que las normas de integración afectan a sus derechos adquiridos. El Tribunal Constitucional ha declarado, en reiterada jurisprudencia, que el funcionario que ingresa en la Administración se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y modificable por instrumentos normativos, sin que pueda exigirse que la situación estatutaria quede congelada al tiempo de su ingreso o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, o que el derecho causado por el funcionario no pueda ser incompatibilizado por ley, en atención a razonables y justificadas circunstancias, porque ello se integra en las determinaciones lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien al hacerlo acepta el régimen que configura la relación estatutaria y funcionarial y, consiguientemente, no cabe hablar de una privación de derechos, sino de alteración en el ámbito de la potestad del legislador, constitucionalmente permisible, como destaca el fundamento jurídico sexto, apartado a) de la sentencia del Tribunal Constitucional 99/87 y las sentencias 178/89 de 2 de noviembre, 41/90 de 15 de marzo y 42/90 de 15 de marzo. También desde la STC nº 7/84 de 25 de enero, el Tribunal ha venido sosteniendo, y así lo reitera en las SSTC nº 99/84 de 5 de noviembre, 77/90 de 26 de abril, 48/92 de 2 de abril y 293/93 de 18 de octubre, que la discriminación entre estructuras que son creación del Derecho, cuales son los Cuerpos, sólo se estima cuando la Administración aplique criterios de diferenciación que no resulten objetivos ni generales.

En el caso examinado, no son las normas reglamentarias impugnadas las que establecen que la Escala de la Guardia Real se integre en la de la Guardia Civil, sino que es la Ley 17/89 la que dispone la integración en la disposición final quinta y establece que dicha integración se efectúe conjugando el empleo y la antigüedad que se tuviera en la Escala de origen en el momento de la entrada en vigor de la Ley 17/89, con el tiempo de servicios efectivos cumplidos desde el ingreso en la Escala correspondiente, por lo que cabe considerar que la integración de la Escala de la Guardia Real en la Guardia Civil no produce una privación de derechos adquiridos. En este sentido, la condición militar se adquiere en los términos del artículo primero de la Ley 17/89 por quienes con una relación de servicios profesionales se incorporan a las Fuerzas Armadas y a la Guardia Civil, estando éstos últimos miembros, por su condición de Militares, sujetos al régimen general de derechos y obligaciones del personal de las Fuerzas Armadas, sin que quepa hablar de vulneración de derechos adquiridos, como sustentan los recurrentes y así, en el Real Decreto 994/92 las finalidades esenciales extraídas del desarrollo normativo de la disposición adicional 6ª.2 de la Ley 17/89, se concretan en los siguientes puntos:

1. Para los Oficiales y Suboficiales, considerando que su empleo y antigüedad son datos suficientes para señalar su puesto en el escalafón de referencia al día 1 de enero de 1990.

2. Las normas de integración de los componentes de la Escala de la Guardia Real en el Cuerpo de la Guardia Civil se efectúa mediante la conjugación de estos dos elementos, que son el empleo y la antigüedad, unido al tiempo de servicios efectivos cumplidos desde el ingreso en la Escala correspondiente, especialmente para Cabos Primeros y Cabos de la Escala de la Guardia Real, que se escalafonan con los Cabos Primeros de la Guardia Civil y determinándose los plazos de tiempo que se señalan a los miembros de la Escala de la Guardia Real.

3. Haciendo necesario el establecimiento de los respectivos cupos de incorporación o, en su caso, el pase a la situación de reserva transitoria.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin que proceda hacer expresa imposición de costas.