STS 6/2014, 10 de Julio de 2014
| Ponente | ALBERTO AZA ARIAS |
| ECLI | ES:TS:2014:3435 |
| Número de Recurso | 63/2014 |
| Procedimiento | PROCEDIMIENTOS ESPECIALES |
| Número de Resolución | 6/2014 |
| Fecha de Resolución | 10 de Julio de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Especial Art. 61 LOPJ |
SENTENCIA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Carlos Lesmes Serrano
Vocales:
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. José Díaz Delgado
Dª. Mª Teresa Fernández de la Vega Sanz
D. José Luis Manzanares Samaniego
D. Alberto Aza Arias
En la Villa de Madrid, a diez de julio de dos mil catorce.
VISTO por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, constituido por los
miembros relacionados al margen, el conflicto de jurisdicción suscitado entre
la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Santander y el Gobierno de
Cantabria en el recurso de apelación 63/2014, dimanante de los autos de
Jurisdicción Voluntaria 635/2013, seguidos ante el Juzgado de Primera Instancia
nº 9 de Santander a instancia de Javier , al amparo del
artículo 158 del Código Civil .
PRIMERO. Mediante escrito de fecha 9 de enero de 2014 el Gobierno de Cantabria
(Instituto Cántabro de Servicios Sociales [ICASS], de la Consejería de Sanidad
y Servicios Sociales) libró requerimiento de inhibición al Juzgado de Primera
Instancia nº 9 de Santander con respecto a los autos de ejecución forzosa
192/2013, " a fin de evitar afectar a facultades de la Administración que sólo
pueden ser revisadas mediante el procedimiento de oposición de medidas". (Tales
autos de ejecución forzosa lo eran del auto de 9 de noviembre de 2012 del mismo
Juzgado, al que se hace referencia en el punto quinto de estos antecedentes).
SEGUNDO. Con fecha 4 de marzo de 2014 el Fiscal informó en el sentido de que
no había lugar a acordar la inhibición, y con fecha 10 de marzo siguiente se
opuso a dicha solicitud de inhibición D. Javier .
Por auto de fecha 13 de marzo de 2014, la Audiencia Provincial de Cantabria se
negó a aceptar dicho requerimiento y decidió "mantener la jurisdicción de este
órgano judicial para el conocimiento y fallo del recurso de apelación
interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra el auto dictado por el Juzgado
de Instancia número 9 de Santander el 11 de diciembre de 2013 y que acuerda el
reconocimiento del actor de visitar y relacionarse con su hija menor Estela en la
forma en que venía reconocida por auto de 2 de noviembre de 2012".
Entre otros extremos, señalaba en sus fundamentos de derecho lo que sigue:
Primero. Esta Sala no puede dejar de mostrar su extrañeza por la conducta
procesal de la Administración (...) Solicitada por el padre de la menor la
reanudación de las visitas con su hija, las que ya estaban establecidas por
auto de 2 de noviembre de 2012 y nuevamente suspendidas por decisión unilateral
de la administración, se incoa un procedimiento de jurisdicción voluntaria al
amparo del artículo 158 de CC , se da audiencia a la Administración que guarda
absoluto silencio sobre el tipo de conflicto y sobre el conflicto ahora
planteado (...)
Segundo. Esta Sala ha dicho hasta la saciedad (...) que en virtud de lo dispuesto
en el artículo 161 del CC la suspensión del derecho de visitas y relación del
menor acogido con sus padres biológicos corresponde al Juez y no a la
Administración
, citando después la sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 4
de noviembre de 2013 [por error dice 2011] en el mismo sentido.
TERCERO. Formalizado el presente conflicto de jurisdicción mediante auto de la
Audiencia Provincial de Cantabria de 13 de marzo de 2014 , fueron remitidas a
este Tribunal de Conflictos de Jurisdicción las actuaciones de jurisdicción
voluntaria 635/2013, seguidas ante el Juzgado de Primera Instancia nº 9 de
Santander, así como el recurso de apelación 63/2014, de las que se dio vista al
Ministerio Fiscal y al Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de
Cantabria (mediante diligencia de ordenación de fecha 25 de marzo de 2014,
notificada el día 27 siguiente).
Asimismo, por escrito de fecha 1 de abril de 2014 fueron remitidas a este
Tribunal las actuaciones seguidas por la Entidad Pública de Protección de
Menores de Cantabria que dieron lugar al conflicto, de las que se acuerda dar
vista al Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria (mediante
diligencia de ordenación de fecha 4 de abril de 2014, notificada en la misma
fecha).
CUARTO. Con fecha 15 de abril de 2014, formula alegaciones ex artículo 14.1 de
la Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales, el
Gobierno de Cantabria, solicitando que "se dicte resolución por la que se
resuelva el conflicto declarando que la competencia relativa a la regulación
del artículo 161 del Código Civil corresponde a la Administración".
Razonaba en los siguientes términos:
- Ante todo, según el tenor literal del artículo 161 del Código Civil (CC ). La
Audiencia Provincial de Cantabria interpreta tal precepto como "una atribución
judicial de competencias de manera exclusiva y excluyente de la Administración
competente en materia de protección de menores", cuando lo cierto es que dicha
norma sólo establece que el juez "podrá" regular o suspender el régimen de
visitas en el caso del menor acogido, sin atribuirle pues competencias sino
regulando simplemente una cuestión de fondo.
- Subraya, en segundo término, que la negación de la competencia administrativa
-no sólo declarada, sino evidenciada por la admisión a trámite del expediente
de jurisdicción voluntaria- desconoce la singularidad de este caso, en que una
de las partes de dicho proceso es la Administración: se la trata, así, "como un
particular más, como si no existieran vías específicas para impugnar los actos
administrativos". La cuestión latente, se dice, es cuándo (o más bien cómo)
debe operar el control judicial sobre el régimen de visitas, y si se hace
mediante autos de jurisdicción voluntaria se invaden competencias
administrativas. La que llama "proscripción de los autos de jurisdicción
voluntaria del artículo 158 CC frente a los actos de la Administración
protectora de menores", se afirma haber sido defendida por la doctrina.
- Traza después un resumen del sistema público de protección de menores, ag el
CC, la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) y la Ley de Cantabria 8/2010, de 23 de
diciembre, normas a tenor de las cuales "es la Administración y no la autoridad
judicial" quien puede decidir el acogimiento en situación de desamparo y cómo
se ejerce su guarda y protección, así como quien debe apreciar en cada caso la
"situación de desprotección". Todo ello sin contravenir los principios
internacionales de comunicación con su familia de origen, a los que ya atiende
la citada normativa y que se concretan en la apreciación del criterio del
"superior interés del menor".
- Tampoco es argumento decisivo la STS de 4 de noviembre de 2013, pues allí
dicho tribunal no es sino el supremo órgano jurisdiccional de una de las partes
ahora en conflicto, y se trata de saber si prevalece dicha interpretación o la
sostenida por la Fiscalía y muchas audiencias provinciales en otros casos.
QUINTO. Consta informe de la Fiscalía nº 527/2014, fechado el 7 de abril de
2014 y con entrada en el Tribunal Supremo el 21 de abril de 2014, el cual
concluye que "consideramos competente para conocer si procede o no reanudar el
régimen de visitas suspendido cautelarmente por la Administración, a la Sección
Segunda de la Audiencia Provincial de Santander" (sic).
Argumentaba en estos términos:
- Resumía, ante todo, los antecedentes administrativos y jurisdiccionales del
caso. En cuanto a los primeros, son las resoluciones del ICASS de 6 de julio de
2012 (declarando el desamparo de la menor), 2 de agosto (acordando el
acogimiento familiar simple) y 13 de agosto de 2012 (suspensión de visitas del
padre y la madre).
Respecto a los segundos, el padre inició procedimiento de jurisdicción
voluntaria ( 587/2012 ), que culminó con auto del Juzgado de Primera Instancia
(JPI) nº 9 de Santander, de 2 de noviembre de 2012, estimando la solicitud de
medidas urgentes y acordando la reanudación de visitas (confirmado por auto de
la Audiencia Provincial de Cantabria de 5 de abril de 2013). Paralelamente, en
procedimiento de oposición a las medidas de acogimiento ( 504/2012 ) seguido por
el progenitor, se falló en sentencia del JPI nº 9 de Santander de 31 de julio
de 2013, manteniendo el régimen de visitas (habida cuenta de que se había ya
dictado el auto anterior).
Con fecha 20 de septiembre de 2013, la Directora del ICASS acuerda, no
obstante, mantener el acogimiento, pero suspendiendo el régimen de visitas de
los progenitores (con distinto fundamento que en la situación anterior; a la
vista de la finalidad del plan del caso adoptado).
Contra esta última resolución, el Sr. Javier se opone judicialmente en el
procedimiento de oposición de medidas ( 627/2013 ) e insta nuevo procedimiento de
jurisdicción voluntaria ( 635/2013 ).
- Finalmente, dictado en dicho procedimiento de jurisdicción voluntaria auto
290/2013, de 11 de diciembre, acordando el reconocimiento del actor de visitar
y relacionarse con su hija menor Estela en la forma en que venía reconocida por
el auto de 9 de noviembre de 2012, el Gobierno de Cantabria interpuso recurso
de apelación 63/2014, en el seno del cual se ha planteado el presente conflicto.
- Describe después la Fiscalía por extenso la posición de la Administración, la
del Fiscal que intervino en primer lugar y la de la autoridad judicial.
- En fin, secundando el parecer del anterior representante del Ministerio
Fiscal y el auto de la Audiencia de Cantabria, considera que la competencia
para suspender el derecho de visitas de los padres biológicos con sus hijos
menores de edad es exclusiva de los órganos judiciales, por lo que ninguna
invasión de competencias se ha producido en este supuesto. Asimismo, si bien el
procedimiento de jurisdicción voluntaria no es el cauce procesal oportuno, se
ha tramitado como si de un procedimiento contencioso se tratara y además el
conflicto de jurisdicción no se planteó en el momento procesal oportuno".
Invoca luego la Convención sobre los Derechos del Niño y, largamente, lo
decidido por la STS de 4 de noviembre de 2013.
El conflicto a decidir en el presente caso es el que enfrenta al
Gobierno de Cantabria (Instituto Cántabro de Servicios Sociales) y la Audiencia
Provincial de Cantabria, con motivo de la cuestión suscitada en el recurso de
apelación 63/2014, dimanante de los autos de Jurisdicción Voluntaria 635/2013,
seguidos ante el Juzgado de Primera Instancia nº 9 de Santander a instancia de
Javier .
No se trata de resolver con carácter general, como se ha pretendido en alguna
ocasión en el expediente, sobre la competencia administrativa o judicial acerca
de la decisión de mantenimiento o suspensión del régimen de visitas de los
padres biológicos con un menor en los casos de acogimiento, sino de hacerlo a
la luz de las particulares circunstancias del conflicto en cuestión.
Opina la Administración que, mediante autos de jurisdicción
voluntaria (los del citado proceso nº 635/2013, que son cabalmente los que dan
lugar al conflicto), no pueden invadirse competencias administrativas; y -éste
es precisamente el punto sujeto a discusión- estima que tales competencias
sobre el régimen de visitas en caso de acogimiento son precisamente
administrativas, porque así hay que interpretar el artículo 161 CC (como
otorgando un criterio más, el judicial, en la cuestión de fondo que supone la
decisión sobre el régimen de visitas), y dado que así se deriva también de la
legislación autonómica sobre el particular (Ley de Cantabria 8/2010, de 23 de
diciembre, de garantía de derechos y atención a la infancia y la adolescencia).
Contradice el tribunal en conflicto tal opinión, primero, sobre la base de que
la Administración del Gobierno de Cantabria se ha conducido mal
procedimentalmente, sin alegar en su momento lo que hubiese tenido por oportuno
en dicho proceso de jurisdicción voluntaria; y segundo y sobre todo, porque la
decisión sobre el régimen de visitas del menor acogido corresponde al juez,
según los artículos 158 y 161 CC , conforme también a lo dispuesto en la
legislación autonómica (que guarda silencio sobre este particular) interpretada
de conformidad con los principios internacionales en la materia, y de acuerdo a
la jurisprudencia (STS de 4 de noviembre de 2013).
En el presente caso, debe decirse ante todo que la segunda incoación
de un procedimiento de jurisdicción voluntaria por el padre de la menor
acogida, Sr. Javier , no era ciertamente el cauce procesal oportuno
para oponerse a la resolución de la Dirección del ICASS de 20 de septiembre de
2013, que mantuvo el acogimiento pero suspendiendo el régimen de visitas de los
progenitores, sino que hubiera procedido su impugnación por los cauces
administrativos y contenciosos-administrativos oportunos.
Ahora bien, como resumidamente dice el informe del primer representante del
Ministerio Fiscal, "no obstante y reconocida la inadecuación del procedimiento,
lo cierto es que (...) dicha jurisdicción voluntaria no se ha tramitado como tal
sino que se ha dado traslado a las partes para que, como si de un procedimiento
contencioso se tratara, manifiesten lo que estimen". O bien, en los términos
más detallados del auto de la Audiencia Provincial de Cantabria de 13 de marzo
de 2014, "solicitada por el padre de la menor la reanudación de las visitas con
su hija, las que ya estaban establecidas por auto de 2 de noviembre de 2012 y
nuevamente suspendidas por decisión unilateral de la Administración, se incoa
un segundo procedimiento de jurisdicción voluntaria al amparo del artículo 158
CC, se da audiencia a la Administración que guarda absoluto silencio sobre el
tipo de procedimiento y sobre el conflicto ahora planteado, se propone y
practica la prueba solicitada por las partes (también la Administración) y,
tras una resolución judicial contraria a los intereses de la Administración, se
interpone recurso de apelación guardando [ésta] absoluto silencio sobre la
adecuación del procedimiento o el conflicto actual...".
En definitiva, como quiera que la cuestión ha sido planteada en la vía procesal
seguida, recurso de apelación en los autos de Jurisdicción Voluntaria 635/2013,
es en este cauce donde procede sustanciar el presente conflicto, sin que de
modo previo quepa admitir lo alegado genéricamente por el Gobierno de Cantabria
(que los actos administrativos del ICASS no habrían de quedar afectados por
dichos autos, y que ello le convertiría en un particular más), puesto que es
precisamente en esta sede donde se ha de dirimir la controversia sobre la
competencia, administrativa o judicial, relativa al régimen de visitas en el
acogimiento.
En lo que hace a esta última cuestión de fondo, este Tribunal entiende
que corresponde a los órganos judiciales la decisión sobre el mantenimiento o
suspensión del régimen de visitas de la menor en régimen de acogimiento,
debiendo por tanto resolver la Audiencia Provincial de Cantabria el recurso de
apelación interpuesto por el Gobierno de Cantabria contra el auto dictado por
el Juzgado de Instancia número 9 de Santander el 11 de diciembre de 2013.
Ante todo, ello es así por el tenor literal del artículo 161 CC : "Tratándose
del menor acogido, el derecho que a sus padres, abuelos y demás parientes
corresponde para visitarle y relacionarse con él, podrá ser regulado o
suspendido por el juez, atendidas las circunstancias y el interés del menor".
Nada hay en la legislación autonómica, la citada ley cántabra 8/2010, que
contradiga esta norma. Tal y como cita en su último informe el Gobierno de
Cantabria, hay en esta ley toda una serie de preceptos dedicados a la que llama
intervención en situaciones de desprotección grave, que reviste diversas
modalidades, incluyendo la "desprotección grave con desamparo" (artículos 59 y
siguientes). En concreto, el artículo 62.3 prevé que, "en el caso de que la
desprotección grave implique que la persona menor se encuentra en situación de
desamparo, la Administración de la Comunidad Autónoma actuará conforme a los
artículos 172 y siguientes del Código Civil , asumiendo su tutela, adoptando las
medidas de protección oportunas y poniendo estas circunstancias en conocimiento
del Ministerio Fiscal". Pero esta amplia remisión, que lo es también para la
declaración de situación de desamparo ( artículo 61.1 de la Ley 8/2010 ), nada
dice sobre el derecho de visitas. Es más, también el artículo 71 de la misma
ley, de forma general ("medidas en evitación de perjuicios a personas
menores"), remite a lo establecido en el Código Civil: "La entidad pública, de
conformidad con los establecido en el apartado 4 del artículo 158 del Código
Civil, podrá instar al Ministerio Fiscal a que solicite a la autoridad judicial
la adopción de las disposiciones oportunas, con objeto de apartar a las
personas menores de peligros o evitarles perjuicios".
Téngase en cuenta, además, que esta legislación del Código Civil, introducida
por la Ley Orgánica 1/1996, Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección
Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, da un gran protagonismo en esta materia al Ministerio
Fiscal (cfr. su exposición de motivos, apartado 2), partidario en este caso de
mantener el régimen de visitas de la familia de origen, y asimismo destaca su
parte expositiva que, "respecto a las medidas que los Jueces pueden adoptar
para evitar situaciones perjudiciales para los hijos, que contempla actualmente
el Código Civil en el artículo 158 , se amplían a todos los menores, y a
situaciones que exceden del ámbito de las relaciones paterno-filiales,
haciéndose extensivas a las derivadas de la tutela y de la guarda, y se
establece la posibilidad de que el Juez las adopte con carácter cautelar al
inicio o en el curso de cualquier proceso civil o penal".
En fin, también la jurisprudencia se ha hecho eco de la debida integración de
lo dispuesto en el artículo 161 CC con la legislación autonómica, así como con
las previsiones internacionales sobre protección del menor. Por todas, valga la
ya citada en el expediente STS de 4 de noviembre de 2013, que en su fundamento
de derecho segundo expresa: "Según el artículo 161 del Código Civil la
competencia para suspender el derecho que a los padres corresponde de visitar y
relacionarse con un menor acogido es exclusiva competencia de los órganos
judiciales, sin que dicho precepto haya sido expresa o tácitamente derogado por
ningún otro de igual o superior rango, y sin que prevea la suspensión de este
derecho por decisión administrativa. Y si bien este artículo 161 tiene el mismo
rango legal que las leyes autonómicas, la necesaria integración de los textos
legales españoles con los instrumentos jurídicos internacionales sobre
protección de menores -STS 11 de febrero 2011-, determina que el reconocimiento
del derecho a la comunicación del progenitor con el hijo se considere como un
derecho básico de este último, salvo que en razón a su propio interés tuviera
que acordarse otra cosa; así los artículos 3, 9 y 18 de la Convención sobre
los derechos del niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
el 20 de noviembre de 1989 y en vigor desde el 2 de septiembre de 1990, en los
que se instaura como principio fundamental el interés superior del niño y
obligan a los Estados Partes a respetarlo y tomar todas las medidas
legislativas y administrativas adecuadas garantizando el derecho del niño a
relacionarse con ambos padres; así también el artículo 14 de la Carta Europea
de los derechos del niño aprobada por el Parlamento Europeo en Resolución de 18
de julio de 1992 y el artículo 24.3 de la Carta de los derechos fundamentales
de la Unión Europea".
Que corresponde a la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de Santander la
resolución del recurso de apelación 63/2014, dimanante de los autos de
Jurisdicción Voluntaria 635/2013, seguidos ante el Juzgado de Primera Instancia
nº 9 de Santander a instancia de Javier , al amparo del
artículo 158 del Código Civil .
-
Los jóvenes adultos y el derecho de la niñez y de la adolescencia: contraste entre España y Venezuela
...mayoría de edad no es garantía de una independencia económica de los mismos, pues siguen inmersos en sus estudios". [17] En tal sentido, STS 10-7-14, ha establecido doctrina señalando que las pensiones alimenticias para hijos que sufren una discapacidad no se extinguen automáticamente cuand......