STS, 16 de Enero de 1997

El 23 de febrero de 1990, el Procurador de los Tribunales Don Alejandro González Salinas, en nombre de TORALLA S.A., de COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DIRECCION000 y de COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DIRECCION001 , interpuso recurso contencioso administrativo contra el Apartado 6 de la disposición transitoria decimocuarta del Reglamento General para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1968 de 28 de julio, de Costas y contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto. En dicho escrito solicitó la suspensión de la ejecución de la disposición reglamentaria recurrida, pretensión que fue denegada por auto de 5 de abril de 1993.

Mediante providencia de 2 de marzo de 1990 se tuvo por interpuesto el recurso, acordándose la publicación prevista en la Ley, la reclamación del expediente administrativo y el emplazamiento personal de los que pudieran comparecer como demandados o coadyuvantes.

En 23 de abril de 1990, el Presidente del Tribunal Constitucional participó al Presidente del Tribunal Supremo, para conocimiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal, la admisión a trámite de los conflictos positivos de competencia números 903/1990, 866/1990, 897/1990 y 902/1990, respectivamente promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña, por el Gobierno Vasco, por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares, frente al Gobierno de la Nación, en relación con determinados preceptos del Reglamento aprobado por Real Decreto 1.471/1989 de 1 de diciembre, por si ante dicha Sala estuviere impugnado o se impugnare el referido Real Decreto, en cuyo caso habría de suspenderse el curso del proceso hasta la decisión del conflicto, según dispone el artículo 61. 2 de la L.O.T.C.

Mediante diligencia de ordenación de 23 de mayo de 1990 quedó en suspenso la tramitación del presente recurso hasta que el Tribunal Constitucional comunicare a esta Sala haberse dictado resolución en dichos conflictos de competencia. La representación procesal de los recurrentes pidióla revisión del acuerdo suspendiendo la tramitación del recurso, a lo que se opuso el Sr. Abogado del Estado, acordándose mediante auto de 17 de diciembre de 1990 desestimar la petición de revisión y mantener la suspensión acordada.

Publicada que fue en el B.O.E. de 15 de noviembre de 1991 la S.T.C. 198/1991, de 17 de octubre, resolviendo los indicados conflictos positivos de competencia, la representación procesal de la parte demandante interesó el levantamiento de la suspensión, mostrandose el Sr. Abogado del Estado de acuerdo con la continuación del curso de los autos, lo que así se acordó, levantandose la suspensión de la tramitación mediante providencia de 14 de enero de 1993.

Tras recordar a la Administración autora del acto recurrido, mediante diligencia de ordenación de 26 de enero de 1993, la urgente remisión del expediente administrativo, una vez recibido este fue emplazada la parte demandante para la formalización de la demanda, trámite evacuado con fecha 16 de abril de 1993. En la súplica -que reproducimos literalmente- se pretende sentencia que estimando el recurso acuerde: "1º) La nulidad absoluta de la disposición transitoria decimocuarta, Apartado 3 y 6, del Reglamento de ejecución de la Ley de Costas, hoy vigente, por no ser conforme a Derecho. 2º) El reconocimiento del derecho de mis representados a disfrutar de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 29 de noviembre de 1968, en los términos estrictos de la citada concesión, incluido el plazo de la misma, haciendo cumplir y pasar por dicha declaración a la Administración demandada y a cuantas pretenden inquietar a mis representados en el legítimo disfrute de su derecho". Mediante otrosí solicitó el recibimiento a prueba del proceso, concretando los hechos sobre los que la prueba habría de versar.

El Sr. Abogado del Estado, aparte y además de destacar que en el escrito de interposición solo se recurre el apartado 6 de la D.T. 14, al amparo del artículo 71 y siguientes de la L.J., formuló alegación previa de falta de legitimación, pretendiendo la declaración de inadmisibilidad del recurso, a cuya pretensión se opuso la parte demandante. El incidente de alegaciones previas fue declarado concluso por diligencia de ordenación de 14 de junio de 1993, señalandose la fecha de 5 de octubre de 1995 para la resolución del mencionado incidente, en el que recayó auto de 19 de octubre de 1995 acordando desestimar dicha alegación previa.

Mediante escrito de 23 de noviembre de 1995, el Sr. Abogado del Estado dedujo la contestación a la demanda, con la súplica de que, por desviación procesal, fuera declarada la inadmisibilidad del recurso respecto del Apartado 3 de la disposición transitoria decimocuarta, y, supletoriamente, respecto del Apartado 6 de la misma disposición transitoria, se desestime íntegramente el recurso.

Por auto de 18 de enero de 1991, notificado a la parte demandante el 24 de enero siguiente, se acordó recibir el proceso a prueba, proponiendo aquella, mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Supremo el siguiente 6 de febrero, la práctica de las que estimó pertinentes, parcialmente admitidas mediante providencia de 14 de febrero de 1996, notificadas el siguiente 4 de marzo. Mediante diligencia de ordenación de 26 de junio de 1996 se declaró terminado y concluso el período de proposición y práctica de prueba.

La parte demandante formuló sus conclusiones con fecha 5 de septiembre de 1996. En la primera de tales conclusiones planteó la necesidad de que la Sala acordase para mejor proveer una nueva práctica de la prueba, formulando "ad cautelam", para el caso de que tal pretensión no fuese acogida, conclusiones no sobre los hechos sino sobre los fundamentos jurídicos aplicables al caso. El Sr. Abogado del Estado, mediante escrito de 4 de octubre de 1996 se opuso a la prueba para mejor proveer y evacuó sus conclusiones.

ONCE.- Mediante providencia de 26 de noviembre de 1996 se señaló para votación y fallo el recurso el día 8 de enero de 1997, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

Opuesta por el Abogado del Estado como causa de inadmisibilidad la desviación procesal en que ha incurrido la demandante, esta es la primera cuestión que hemos de abordar. Tiene razón el defensor de la Administración. En el recurso de reposición previo a este proceso y en el escrito de interposición del mismo únicamente se impugna el apartado 6 de la disposición transitoria 14 del Reglamento General de Costas. La demanda altera el objeto del recurso, pretendiéndose en el suplico un pronunciamiento jurisdiccional que declare la nulidad absoluta del apartado 3 de la misma disposición transitoria. Ha incurrido así la actora en una evidente desviación procesal. Acotado el ámbito del procesodentro de unos determinados límites en virtud de sus propios actos, no cabe después ampliarlo a una disposición general diferente. La causa de inadmisibilidad debe ser acogida dejando fuera del debate aquello que originariamente dejó excluido el recurrente. Tal causa de inadmisibilidad está reconocida por una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo, contenida, entre otras, en las sentencias de 20 de diciembre de 1958, 12 de febrero de 1960, 2 de marzo de 1993 y la más reciente de 22 de enero de 1994, que a su vez cita otras numerosas sentencias de la propia Sala. Todo ello porque en el proceso contencioso-administrativo solo cabe el enjuiciamiento del acto o disposición general cuya impugnación se anuncia en el escrito de interposición.

Por otra parte en el apartado A. 4 de los fundamentos de derecho de la demanda se alega que también se impugna el acto administrativo resolutorio de un expediente con fundamento en la ilegalidad de la disposición general aplicada. Para comprender el alcance de tal afirmación no cabe acudir al expediente administrativo de este recurso (exclusivamente integrado por el proyecto de Reglamento General de Costas, el dictamen del Consejo de Estado de 13 de julio de 1989, las memorias que fueron elaboradas y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio proponente); tampoco a los escritos de reposición y de interposición (que ya hemos dicho que se constriñen a la impugnación del apartado 6 de la disposición transitoria 14). El sentido de la alegación lo proporciona el propio escrito de demanda (apartados III y IV de los hechos) en el que se hace referencia a un expediente de revisión de una concesión otorgada mediante Orden Ministerial de 29 de noviembre del año 1968, expediente que se dice incoado y resuelto en determinadas fechas (21 de febrero y 21 de junio de 1990), acto administrativo este último -el de la resolución del expediente de revisión de la concesión- que se dice recurrido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Tomando como base esos datos, se hace en la demanda un planteamiento tendente a introducir en este proceso el examen de la legalidad de tal acto administrativo dictado, afirma la demandante, en ejecución de una disposición general que se reputa ilegal. Por ello, en el apartado 2 del suplico de la demanda se pretende lo que ya hemos dejado textualmente transcrito en el antecedente sexto de esta sentencia.. Las cuestiones jurídicas de la conformidad o no a Derecho que tal acto plantea serán sin duda examinadas en el proceso tramitado ante el órgano jurisdiccional competente. En este que ahora vemos, repetimos, se impugna directa y únicamente una disposición general, no los actos de aplicación de la misma eventualmente basados en la afirmación de su carácter ilegal. Consiguientemente la Sala debe dejar fuera de su examen el enjuiciamiento de tal acto, atribuido, además, por razón de la Administración autora del mismo, a un Tribunal que no es el Tribunal Supremo.

La disposición transitoria 14 apartado 6 del Reglamento de Costas dice textualmente lo siguiente: "las concesiones otorgadas para la construcción de accesos artificiales a islas o islotes de propiedad particular por medio de obras de rellenos o de fábrica, se revisarán de oficio por el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo para que dichos accesos queden abiertos al uso público gratuito en las mismas condiciones de utilización que se hayan establecido para acceder a las propiedades privadas, de forma que se garantice el acceso al dominio público marítimo-terrestre insular y a los espacios sometidos a la servidumbre de tránsito. Esta modificación de sus condiciones no dará lugar a indemnización".

Acotado el ámbito del debate en los términos expuestos en los dos primeros fundamentos de derecho, las cuestiones que a continuación hemos de examinar son las siguientes: 1ª) si el apartado 6 de la disposición transitoria 14 cuenta con la necesaria habilitación legal; 2ª) si el ejercicio de la potestad reglamentaria de la que es fruto la indicada disposición transitoria 14 apartado 6 se ha producido o no con desviación de poder; 3ª) si esa norma reglamentaria contiene un mandato dirigido a la Administración para que esta proceda a la extinción del tipo de concesiones a que se refiere, o si el mandato es solo para que proceda a introducir en su contenido determinadas modificaciones; 4ª) si dicha norma reglamentaria, al establecer textualmente que "esta modificación de sus condiciones no dará lugar a indemnización" y al disponer asimismo que como consecuencia de dicha modificación los accesos quedarán abiertos al uso público "gratuito", está o no imponiendo una privación de derechos que, por exigencias del artículo 33. 3 de la C.E., debe ir o no acompañada de la consiguiente indemnización, indemnización que la norma excluye, por lo que se estaría, siempre según la demandante, en presencia de una vía de hecho constitutiva de confiscación e incluso, asi se afirma con reiteración, de delito perseguible de oficio. El examen de todas estas cuestiones puede llevarse a cabo sin necesidad de que, previamente, la Sala acuerde para mejor proveer la práctica de nuevas pruebas, como solicitó la demandante en su escrito de conclusiones sucintas.

El Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas fue aprobado por Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre. La habilitación al Gobierno para la aprobación de esta norma reglamentaria, aparte la genérica prevista en el artículo 97 de la C.E., se encuentra, específicamente en la disposición final 2ª. 1 de la L.C. Asimismo y además, otra habilitación específica se encuentra en el núm. 2 de esa misma disposición final segunda, que dice: el Gobierno dictará, "a propuesta de los Ministros encada caso competentes, las demás disposiciones que resulten necesarias para dar cumplimiento a lo previsto en esta Ley". Veamos a continuación algunos de los preceptos de la Ley de Costas donde se hallan los criterios básicos de los que es complemento necesario la norma impugnada, empezando por los mandatos constitucionales.

El artículo 132. 2 de la C.E. establece que, en todo caso, además de otros, son bienes de dominio público estatal la zona marítimo terrestre, las playas y el mar territorial. El artículo 45. de la C.E. -que está en el capítulo 3º de su título 1º- dispone que "todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona" (número 1) y que "los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva". El artículo

53. 3 de la C.E. dice que "el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el capítulo 3º informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos". En cumplimiento de estos mandatos constitucionales fue promulgada la L.C. (Ley 22/1988 de 28 de julio, en lo sucesivo L.C.). Sobre los fines que dicha Ley pretende alcanzar, nos parecen especialmente relevantes los siguientes párrafos de su exposición de motivos: "Diversos son los factores que han incidido negativamente sobre la conservación de este escenario natural (se refiere a la costa española), revalorizado por el cambio en las costumbres humanas y por la civilización del ocio como fenómeno de masas" (I párrafo 5º); "se ha producido además con demasiada frecuencia la desnaturalización de porciones del dominio público, no solo porque se ha reconocido la propiedad particular, sino también por la privatización de hecho que ha supuesto el otorgamiento de determinadas concesiones y la carencia de accesos públicos, con el resultado que ciertas extensiones de la ribera del mar han quedado injustificadamente sustraídas al disfrute de la colectividad"( I, párrafo 6); de modo apremiante se exige "una solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la garantía de su uso y disfrute abierto a todos, con excepciones plenamente justificadas por el interés colectivo y estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio, y con la adopción de las adecuadas medidas de restauración"(I párrafo 9); "se trata de una Ley nueva, con una concepción distinta de la regulación del dominio público marítimo terrestre" (II párrafo 7); se reafirma "la calificación del mar y su ribera como patrimonio colectivo, siguiendo el mandato constitucional, en concordancia con el artículo 339. 1 del Código Civil" (IV párrafo 1); esta Ley se propone "afrontar los graves problemas que hoy afectan a las costas españolas, como instrumento indispensable para que este patrimonio colectivo especialmente valioso como espacio natural de libertad sea preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos. Es responsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes, conservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras" (V párrafo 1º); la exposición de motivos concluye así: "un doble propósito se alza como la idea cardinal de esta Ley: garantizar su carácter público y conservar sus características naturales conciliando las exigencias de desarrollo con los imperativo de protección, y derogando cuantas normas legales se opongan a dicho propósito".

De la exposición de motivos pasemos a las normas de la L.C. a través de la cuales se alcanzan estos objetivos. En las islas o islotes de propiedad particular a los que se refiere la disposición transitoria 14. 6 del R.G.C. también existen playas y zonas maritimo-terrestre, partes ambas del dominio público marítimo-terrestre sujetas al régimen jurídico que, con carácter innovador (exposición de motivos de la L.C., apartado II, párrafo VII) introduce la L.C. y su R.G. Así lo establece el artículo 5 de la L.C. y su disposición transitoria 2ª. 3. Dice el artículo 5 que en las islas que sean de propiedad privada de particulares o entidades públicas, "serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter, conforme lo dispuesto en los artículos 3 y 4". En parecidos términos, la disposición transitoria 2ª. 3 dispone: "los islotes de propiedad particular con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley conservarán esta condición, si bien sus playas y zona marítimo-terrestre seguirán siendo de dominio público en todo caso". Consiguientemente, cuantas alegaciones se hacen en la demanda y en el escrito de conclusiones afirmando el carácter privado de las playas y de la zona marítimo-terrestre existentes en la isla propiedad de las demandantes no pueden ser acogidas por este Tribunal.

Para la protección del dominio público marítimo-terrestre, la defensa de su integridad y de los fines de uso general a que está destinado, la L.C. somete los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre -incluido el de las islas e islotes de la disposición transitoria 14. 6- a las limitaciones y servidumbres que se determinan en su título II, cuyas disposiciones tienen el carácter de regulación mínima y complementaria de las que dicten las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias (artículo 21. 3 L.C.). Es importante destacar que la S.T.C. 149/1991, de 4 de julio, en el F. Jº 3, I descarta globalmente la pretendida inconstitucionalidad de las limitaciones y servidumbres previstas en el Tit. II de la

L.C.NOVENO.- Entre las servidumbres legales reguladas en el capítulo II del Título II, se encuentra la servidumbre de tránsito (artículo 27), zona que deberá dejarse permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, salvo en espacios especialmente protegidos. Otra de las servidumbres comprendidas en este capítulo es la de "acceso público y gratuito al mar" (artículo 28. 1) que recae, en la forma que determina, "sobre los terrenos colindantes o contiguos al dominio público marítimo-terrestre". A estas servidumbres de carácter imprescriptible (artículo 21. 1., in fine de la L.C.) están también sujetos los terrenos enclavados en las islas a que se refiere la disposición transitoria 14. 6 del R.G.C. De la servidumbre prevista en el artículo 28. 1 L.C. dice la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 de julio, que es "una medida indispensable para la efectividad de la defensa del uso general del dominio público marítimo-terrestre.

La forma de utilización del dominio público marítimo-terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera -sin excluir el dominio público marítimo-terrestre de las islas o islotes a que venimos refiriendonosestá regulado en el título III de la L.C. Algunos preceptos comprendidos en este título tienen especial incidencia en el supuesto que juzgamos. Así, el artículo 31. 1. establece que dicha utilización "será libre, pública y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aquél"; y el artículo 33. 1 dispone que "las playas no serán de uso privado" (salvo lo previsto para reservas demaniales). Desde la misma cabecera de la L.C. se impone a la Administración, entre otros fines, que garantice el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, mandato que vuelve a reiterarse en el artículo 46 (comprendido en el título II ) cuando establece que "con el fin de garantizar la integridad del dominio público marítimo-terrestre y la eficacia de las medidas de protección sobre el mismo, la Administración del Estado podrá aprobar actuaciones de su competencia".

El sentido de la disposición transitoria 14. 6 -referida a un determinado tipo de concesiones demaniales -se alcanza mejor recordando que el artículo 37. 1 de la L.C. precisa que "la ocupación del dominio público no implicará, en ningún caso, la cesión de este, ni su utilización significará la cesión de las facultades demaniales de la Administración del Estado". La existencia, pues, de tales concesiones no impide que la Administración garantice el acceso al dominio público marítimo-terrestre insular en las condiciones impuestas por la Ley, es decir, en forma libre, pública y gratuita. Las concesiones que la disposición general impugnada autoriza a modificar se otorgaron cuando estaba vigente una concepción del dominio público marítimo- terrestre no opuesta a que al mismo únicamente tuvieran acceso los beneficiarios de tales concesiones (con la excepción de quienes hasta el mismo llegaron a bordo de embarcaciones). El cambio legislativo llevado a cabo en ejecución y cumplimiento de los mandatos constitucionales que antes hemos transcrito ha alterado los supuestos legales determinantes del otorgamiento de las concesiones. Esta alteración, de acuerdo con los artículos 77. a) de la L.C. y 156. 1. a) de su R.G., hace posible la modificación de las condiciones de la concesión. Pues, en efecto, modificar las concesiones, no extinguirlas, es lo que la norma reglamentaria impugnada impone a la Administración: "las concesiones otorgadas se revisarán de oficio por el MOPU", precisando al final del párrafo que la actuación consiste en una "modificación de sus condiciones", modificación por la que muestra preferencia la Ley, que limita la revocación a los supuestos en que "no sea posible la modificación del título" (artículo 78. 1. d) de la

L.C.). Esa apertura al uso público que con la modificación se pretende encuentra así mismo amparo en la disposición transitoria 3ª. 6 de la Ley, con arreglo a la cual "los accesos públicos al mar actualmente existentes y los construidos en virtud de planeamiento urbanístico aprobado con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, permanecerán destinados al público, abriéndose al mismo cuando no lo estuvieran".

Afirmar lo anterior supone rechazar la tesis sostenida por la demandante, para quien la disposición general impugnada entraña una medida expropiatoria sin indemnización, una verdadera confiscación constitutiva de delito. Teniendo presente la S.T.C. 149/1991, de 4 de julio, que examinó la disposición transitoria 14 . 6, a la que no hizo reproche alguno, el Tribunal entiende que no estamos ante ninguno de los supuestos de extinción previstos en el artículo 78 de la L.C. porque, verificada, en su caso, la modificación, el concesionario mantiene su derecho a la ocupación del dominio público, no queda excluido de su goce, sigue disfrutando de la concesión, más no en las mismas condiciones del original otorgamiento, sino en otras diferentes que la Administración introduce en el ejercicio de unos poderes a los que no puede renunciar (artículo 37. 1. de la L.C.). Los concesionarios de esos accesos artificiales construidos sobre el demanio público -construcción que, en su día, quizá hizo posible actuaciones urbanísticas que permitieron la urbanización y construcción de los terrenos enclavados en las islas o islotes- podrán continuar utilizándolos para acceder a sus propiedades, lo que siempre implicará una especial intensidad del aprovechamiento, un plus de beneficios respecto de quienes tan solo los utilicen para acceder a los usos comunes a que se refiere el artículo 37. 1 de la L.C. El cambio consistirá en que, producida la modificación para la que la norma impugnada habilita, los concesionarios tendrán que compartir la utilización del acceso artificial a la isla o islotes con aquellas personas que deseen hacer uso del dominio público marítimo-terrestre insular en los términos en que la Constitución y la Ley los garantiza, llegando hasta el mismo a través de los accesosartificiales construidos por el concesionario. No se puede descartar que tal modificación suponga para estos últimos una agravación, una mayor onerosidad de las condiciones establecidas por la Administración en el título concesional. Más no cabe confundir la mayor onerosidad de las obligaciones con la privación del derecho a ocupar el dominio público. Recuérdese que existen en nuestro ordenamiento jurídico técnicas a través de las cuales se puede mantener el equilibrio económico que gobierna la concesión cuando medidas adoptadas por la Administración, con plena habilitación legal y el propósito de satisfacer el interés público, inciden perjudicialmente en la posición del concesionario, haciendo más gravosas las condiciones que la Administración impuso. En definitiva, por no tratarse de una medida expropiatoria no cabe reclamar la correspondiente indemnización, como dice en su inciso final la disposición general impugnada, lo cual es compatible con apreciar que las eventualmente nuevas y más gravosas obligaciones (el incremento del tráfico por los accesos artificiales es tan previsible como el incremento de los gastos de conservación y mantenimiento) que para el concesionario quizás comporten las medias de ejecución de la previsión reglamentaria, podrán, en su caso, conducir a la utilización de algunas de aquellas técnicas garantizadoras del equilibrio económico, basadas en principios jurídicos que no son los que organizan la institución de la expropiación forzosa. Evidentemente, aludimos a una cuestión que no puede ser abordada en este proceso, por pertenecer al objeto de los que puedan entablarse en relación con la impugnación de los actos de aplicación de la norma rglamentaria aquí recurrida.

Cuanto llevamos dicho nos permite dar respuesta a las cuestiones que dejábamos planteadas en el fundamento de derecho cuarto. La disposición transitoria 14. 6 cuenta con la habilitación genérica y específica contenida en la L. C., a cuya ejecución y desarrollo tiende dentro de los términos de la Ley habilitante. Es una norma reglamentaria que constituye un complemento necesario para la consecución de los fines que la Ley determina. En la reciente sentencia de esta Sala de 14 de octubre de 1996, recaída en los recursos acumulados núm. 151/1991 y 7471/1992, interpuestos también contra el R.G.C., hemos dicho cuanto sigue: "El Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa. Por ser el Reglamento norma jurídica de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquellas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley: los Reglamentos. Por medio de la potestad reglamentaria, la Administración participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración -Reglamento- queda integrada en aquél. Pero la potestad reglamentaria no es incondicionada, sino que está sometido a la Constitución y a las Leyes (artículo 97 de la C.E.)". También hemos dicho en la misma sentencia que "la labor de los Tribunales, obliga a estos a tener que poner el Reglamento cuya validez se cuestione en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo (y tratándose de Reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley que desarrollen), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que esta complementa el ordenamiento jurídico (artículo 1. 6 del C.C.), en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9. 3 de la C.E. Ello es así porque el Reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la Ley que sean imprecisos. Así, pues, el Reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley, a conclusión de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico en los término dichos". Esta doctrina, aplicada al caso que ahora juzgamos, reafirma la conclusión antes alcanzada: la disposición reglamentaria impugnada cuenta con habilitación legal suficiente y su contenido es conforme con la Ley que ejecuta, todo ello teniendo en cuenta la doctrina contenida en la S.T.C. 18/1982, de 4 de mayo (en especial, F. Jº tercero y cuarto)

La disposición impugnada constituye una manifestación del ejercicio de la potestad reglamentaria para fines conformes con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, en la que por tanto no cabe apreciar vestigio alguno de desviación de poder, antes al contrario, subordinada a la Ley, la norma constituye un instrumento para que, en las islas e islotes a que se refiere, el patrimonio colectivo especialmente valioso que es el dominio público marítimo-terrestre insular, como espacio natural de libertad, sea preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos, por decirlo exactamente con las propias palabras de la exposición de motivos de la Ley de Costas. A juicio del Tribunal, la norma impugnada sirve con objetividad los intereses generales (artículo 103. 1 de la C.E.). No es un disposición de caso único, como se afirma en la demanda. Como dijimos en el auto de 5 de abril de 1993 por el que se denegó la suspensión de su ejecución, "va dirigida a todos aquellos accesos artificiales construidos en islas o islotes del mar litoral español y para preservar un derecho público en la zona marítimo-terrrestre insular, sometida a una servidumbre de libre y gratuito tránsito". Hay, pues, igualdad de trato. La medida además, es adecuada -congruente y proporcional- al fin que se propone.

Tan reiterada Disposición Transitoria es una disposición general que, fiel a la Ley que ejecuta, habilita a la Administración para modificar las concesiones a que se refiere, en los términos quela misma establece. Por no tratarse de una medida expropiatoria, no cabe exigir que la norma prevea la indemnización consiguiente. Resulta procedente recoger aquí (artículo 5.1 de la L.O.P.J.) algunas de las consideraciones jurídicas contenidas en el fundamento jurídico 8. A de la S. T. C. núm. 149/1991, de 4 de julio, en relación con aquellos alegatos dirigidos a las disposiciones transitorias de la Ley de Costas y a algunos artículos específicos (en particular, los artículos 3, 4 y 5) sobre la violación del artículo 33. 3 de la C.E. Tales consideraciones pueden resumirse así: 1º) El derecho que ese precepto constitucional consagra no puede ser disociado del enunciado en el apartado precedente del mismo artículo 33 (la función social del derecho a la propiedad privada delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes). 2º) La función social de la propiedad opera no solo en abstracto, sino también en concreto. El legislador puede establecer en consecuencia regulaciones distintas de la propiedad en razón de la naturaleza propia de los bienes y en atención a características generales de estos, como es, en el caso que ahora nos ocupa, la de su contiguidad o proximidad respecto del dominio público marítimo-terrestre. Las limitaciones introducidas con carácter general en el capítulo 2º de la Ley, como los meros cambios legislativos, aún cuando impliquen una restricción de los derechos (o simples facultades), que antes de él se tenían, no implica necesariamente privación de derechos que permita, en consecuencia, exigir la indemnización que el artículo 33. 3. C.E. garantiza. 3º) Desde el momento mismo de la promulgación del texto constitucional, todos los espacios enumerados en el artículo 132. 2. se integran en el dominio público del Estado, aunque se encomiende al legislador el establecimiento de su régimen jurídico y, por supuesto, a actuaciones ulteriores de la Administración la delimitación de sus confines. 4º) El principio de la primacía de los derechos constitucionalmente garantizados, del que se sigue que cualquier limitación de estos, aunque no afecte a su contenido esencial, solo es constitucionalmente legítima cuando la consecución de la finalidad perseguida por la norma no puede ser alcanzada sin imponerla, solo es aplicable a aquellas normas que afectan directamente al contenido del derecho, no a aquellas otras que teniendo objeto distinto producen inconvenientes o desventajas a algunos titulares de derecho por las circunstancias concretas que en ellos se dan. 5º) La eliminación de titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues es, cuando menos, la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma. 6º) Respecto de la eventual existencia de enclaves de propiedad privada en el dominio público, aún si dichos enclaves se mantienen en los términos actuales, las limitaciones que al uso y aprovechamiento de tales bienes pudiera resultar de la nueva regulación legal, no podrían ser consideradas, aunque fueran más intensas que la anteriores, como privación del derecho de propiedad. En consecuencia no podría ser entendida, por ejemplo, como privación de un derecho preexistente, la limitación que a su ejercicio impone la utilización libre, pública y gratuita para los usos comunes del mar y su ribera, pues no puede tampoco la existencia de esos derechos dominicales impedir al legislador regular el uso del dominio público natural en los términos que considere adecuados a su naturaleza.

Dice también la S.T.C., de 4 de julio en su fundamento jurídico 1. C que en lo que toca al régimen jurídico de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, el legislador no solo ha de inspirarse en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, sino que además ha de adoptar todas las medidas que crea necesarias para preservar sus características propias. "Esta inclusión en la legislación reguladora del régimen jurídico de los bienes del dominio público natural, cuya titularidad corresponde al Estado, de las medidas de protección necesarias para asegurar la integridad de esa titularidad, se impone como necesidad lógica en todo caso". Se trata de "una expresa necesidad jurídico-positiva, constitucional, pues el mandato del constituyente quedaría burlado si el legislador obrase de modo tal que, aún reteniendo físicamente en el dominio público del Estado la zona marítimo- terrestre, tolerase que su naturaleza y sus características fueran destruidas o alteradas". "Es igualmente evidente que de esa titularidad derivan también facultades propias para la Administración del Estado". De la potestad reglamentaria ha hecho uso en nuestro caso la Administración para atender el mandato del constituyente. Y es que, como añade la misma S.T.C. en el fundamento jurídico 1. D, para servir a la función social de la zona marítimo-terrestre, que la Carta Europea del Litoral resume, "el legislador estatal no solo está facultado, sino obligado, a proteger el demanio marítimo-terrestre a fin de asegurar tanto el mantenimiento de su integridad física y jurídica, como su uso público y sus valores paisajísticos. Estas finalidades que ampara el artículo 45. C.E. no pueden alcanzarse, sin embargo, sin limitar o condicionar de algún modo las utilizaciones del demanio y el uso que sus propietarios pueden hacer de los terrenos colindantes con él. Tanto para asegurar la integridad física y las características propias de la zona marítimo-terrestre como para garantizar su accesibilidad es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el artículo 31. 1 y 2 de la C.E." En definitiva, pues, la medida para que la disposición transitoria 14. 6 habilite a la Administración no es de naturaleza expropiatoria, por lo que decaen todas las alegaciones de la demanda, basadas en la vulneración del artículo 33. 3 de la C.E.DECIMOSÉPTIMO.- Por todo lo expuesto, procede acoger la causa de inadmisibilidad propuesta por el Sr. Abogado del Estado y desestimar el presente recurso, sin que, de acuerdo con el artículo 131 de la

L.J., se deba condenar en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY